Themenbereich Polizei und Justiz

Die schweizerische Umsetzung von Antiterrorismusresolutionen des UN-Sicherheitsrats verletzt die EMRK

Urteil Nada v. Switzerland (No. 10593/08) des EGMR

Bedeutung für die Praxis:

  • Allfällige Normenkonflikte zwischen Resolutionen des UN-Sicherheitsrats und der EMRK sind nach Möglichkeit auf dem Weg einer harmonisierenden Auslegung der Sicherheitsratsresolutionen zu beseitigen.
  • Ein schnelleres Informieren des Sanktionskomitees des UN-Sicherheitsrats und des Heimatstaates des Beschwerdeführers sowie die Beachtung der besonderen Umstände des Falls hätten laut dem EGMR eine Verletzung von Art. 8 EMRK durch die Schweiz verhindern können.
  • Der EGMR verzichtet auf Ausführungen zum Vorgehen bei klaren Normkonflikten zwischen Verpflichtungen aus der UN-Charta und der EMRK.

 

Sachverhalt

Der Beschwerdeführer Youssef Nada, ein ägyptisch-italienischer Doppelbürger, lebt seit 1970 in der italienischen Enklave Campione d’Italia. Im Zuge des Kampfes gegen den Terrorismus wurde er im Jahr 2001 auf Antrag der USA auf die Terrorliste aufgenommen, die vom Sanktionskomitee des UN-Sicherheitsrats ins Leben gerufen worden war. Mit der UN-Sicherheitsratsresolution 1390 verpflichtete der Sicherheitsrat die Staaten im Jahr 2002, allen Personen auf der Terrorliste unter anderem die Ein- und Durchreise zu untersagen. Die Schweiz setzte diese Vorgaben mit der Verordnung über Massnahmen gegenüber Personen und Organisationen mit Verbindungen zu Usama bin Laden, der Gruppierung «Al-Qaïda» oder den Taliban (sogenannte Tablibanverordnung) um. Damit war es für Youssef Nada faktisch nicht mehr möglich das nur 1,6 km² grosse Gebiet von Campinone d’Italia zu verlassen. Namentlich verunmöglichte ihm dieses Verbot, einen Arzt in Italien oder in der Schweiz aufzusuchen und Freunde und Bekannte zu besuchen. Auf nationaler Ebene lehnte im Jahr 2007 das Bundesgericht eine Aufhebung dieser Reisebeschränkungen ab, trotz Anerkennung ihrer Verfassungs- und EMRK-Widrigkeit und der Tatsache, dass ein gegen Nada gerichtetes Strafverfahren im Jahr 2005 eingestellt worden war. Dies mit der Begründung, dass Sanktionsbeschlüsse des UN-Sicherheitsrats für die Mitgliedstaaten nach Art. 25 UN-Charta verbindlich seien und gemäss Art. 103 UN-Charta allen übrigen völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz vorgingen. Erst im Jahr 2009 strich das Sanktionskomitee Nada von der Terrorliste. Damit konnte auch die Schweiz ihr Einreise- und Transitverbot aufheben.

Urteil der Grossen Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte

Der Gerichtshof hiess die Beschwerde Nadas wegen Verletzung des Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK) sowie des Rechts auf wirksame Beschwerde (Art. 13 EMRK) gut. Hingegen wurde die ebenfalls erhobene Rüge einer Verletzung des Rechts auf Freiheit und Sicherheit (Art. 5 EMRK) als unbegründet eingestuft, da trotz der spezifischen geographischen Umstände das schweizerische Transitverbot nicht eine eigentliche Haftsituation bewirkte.

Laut dem EGMR führten zwei Hauptumstände zu einer Verletzung von Art. 8 EMRK:

  • Erstens habe die Schweiz die Ermessensspielräume, welche die fraglichen Resolutionen des UN-Sicherheitsrats den Staaten offenliessen, nicht ausgenutzt, um der besonderen Situation des Beschwerdeführers, d.h. der Enklaven-Situation, der langen Dauer der Massnahmen sowie dem hohen Alter und dem schlechten Gesundheitszustand von Youssef Nada, Rechnung zu tragen und damit die Sanktionsanordnung möglichst EMRK-konform umzusetzen.
  • Zweitens habe die Schweiz das Sanktionskomitee des UN-Sicherheitsrats erst im Jahr 2009 über die bereits im Jahr 2005 erfolgte Einstellung des strafrechtlichen Verfahrens durch die Bundesanwaltschaft informiert. Zudem habe offenbar die Schweiz auch Italien nicht aufgefordert, als Heimatstaat des Beschwerdeführers eine Löschung von der Terrorismusliste zu fordern. Ein besserer Informationsfluss hätte damit laut dem Gericht zu einer früheren Löschung von der Terrorliste führen können.

Aus diesen Gründen schloss der Gerichtshof, dass die unbestrittenen Beschränkungen des Rechts auf Privat- und Familienleben selbst vor dem Hintergrund der Sanktionsanordnungen des UN-Sicherheitsrats unverhältnismässig waren und daher eine Verletzung dieser Garantie darstellten.

Anlässlich der Prüfung der Rüge einer Verletzung des Rechts auf wirksame Beschwerde (Art. 13 EMRK) wies der EGMR darauf hin, dass der Beschwerdeführer zwar eine Streichung seines Namens aus dem Anhang der Talibanverordnung bei den Schweizer Behörden beantragen konnte. Diese Beschwerde sei indes nicht effektiv gewesen, da die nationalen Instanzen seine Beschwerden einer Konventionsverletzung inhaltlich nicht prüften. Insbesondere habe das Bundesgericht festgestellt, dass allein das UN-Sanktionskomitee eine Löschung und damit eine Aufhebung der Reisebeschränkungen anordnen könne. Dies obwohl auch das Bundesgericht das sog. Delistingverfahren des UN-Sanktionskomitees als nicht mit Art. 13 EMRK kompatibel erachtete. Der EGMR verwies diesbezüglich auf das sog. Kadi-Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) und hielt fest, dass die gerichtliche Überprüfung der Talibanverordnung nicht aufgrund der Tatsache ausgeschlossen werden könne, dass sie auf einer UN-Sicherheitsratsresolution basiere.

Offene Fragen rund um Art. 103 UN-Charta

Das Nada-Urteil wurde mit Spannung erwartet, da davon ausgegangen wurde, dass sich der Europäische Gerichtshof hier erstmals zur heiklen Frage des Normkonfliktes zwischen Resolutionen des UN-Sicherheitsrats und der EMRK äussern würde, nachdem er dieser Frage in seinem früheren Urteil Al-Jedda v. the United Kingdom im Jahr 2011 mit der Begründung der Möglichkeit einer harmonisierten Auslegung der UN-Sicherheitsratsresolution mit der EMRK noch ausgewichen war. Das Gericht umschiffte aber auch in diesem Urteil diese heikle juristische Klippe und enthielt sich einer Stellungnahme, ob und in welchem Ausmass die Vorrangklausel von Art. 103 UN-Charta auch gegenüber der Verpflichtungen der EMRK Anwendung findet, da es nicht davon ausging, dass überhaupt ein Normkonflikt vorlag.

Die Ausführungen des Gerichtshofs wirken denn auch teilweise etwas ergebnisorientiert. So bleibt durch das Urteil weitgehend unbeantwortet, wie der Ermessensspielraum bei einem eng formulierten Ein- und Durchreiseverbot in der Resolution des Sicherheitsrats genau aussieht. Das Bundesamt für Justiz liess dementsprechend durch eine Pressemitteilung verlauten, dass die Schweizer Behörden das Urteil analysieren werden. Des Weiteren sei zu prüfen, «ob über den Einzelfall hinaus gewisse Massnahmen getroffen werden müssen, um eine mit der EMRK konforme Umsetzung von Sanktionen gewährleisten zu können». Schlussendlich blieb dem Bundesamt für Justiz nur noch der Verweis darauf, dass der EGMR die Bestrebungen der Schweiz, das bestehende Sanktionensystem der UNO zu verbessern, anerkenne und die Schweiz sich auch künftig für die Stärkung des Rechtsschutzes von betroffenen Personen einsetzen wird. Dass die Schweiz überhaupt begann, sich für eine Reform des UN-Sanktionensystems einzusetzen, ist sicherlich auch dem Weiterzug der Beschwerde von Youssef Nada bis vor den EGMR zu verdanken.

31.10.2012