Themenbereich Polizei und Justiz

Ist die Einkesselung von Demonstrierenden eine unzulässige Freiheitsentziehung?

Der EGMR nimmt erstmals zur Menschenrechtskonformität der polizeilichen Taktik der Einkesselung („kettling“) Stellung

Bedeutung für die Praxis

  • Die Einkesselung von Demonstrierenden bedeutet eine Einschränkung der Bewegungsfreiheit gemäss Art. 2 des (von der Schweiz nicht ratifizierten) vierten Zusatzprotokolls zur EMRK. Sie ist zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht und z.B. für den Schutz der öffentlichen Ordnung, die Verhinderung von Straftaten oder den Schutz der Rechte Dritter notwendig ist.
  • Bei langer Dauer und starker Intensität der Auswirkungen kann eine solche Einkesselung das Ausmass einer Freiheitsentziehung gemäss Art. 5 EMRK (Recht auf Freiheit und Sicherheit) erreichen. In diesem Fall muss sie den Anforderungen dieser Garantie (legitime Gründe für den Freiheitsentzug; Verfahrensgarantien) entsprechen.
  • Für die Abgrenzung zwischen Freiheitsentziehung und blosser Freiheitsbeschränkung ist auf die konkreten Umstände (Dauer, Intensität) abzustellen.

Hintergrund des Urteils

Am 1. Mai 2001 fand im Zentrum Londons eine Demonstration von Globalisierungsgegnern statt. Während deren Verlauf bildete die Polizei bei der Station Oxford Circus eine Kette und kesselte rund 2000 Personen ein. Unter ihnen befanden sich auch die vier Beschwerdeführenden, welche den vorliegenden Fall zur Entscheidung nach Strassburg brachten. Die Beschwerdeführenden waren gezwungen, sich während sieben – respektive eine Person während fünfeinhalb – Stunden an diesem Ort aufzuhalten, wobei nur eine unter ihnen tatsächlich eine Demonstrationsteilnehmerin war, während die anderen sich unabhängig von der Demonstration beim Oxford Circus aufhielten.

Für die mit der Beurteilung dieses Sachverhalts betraute Grosse Kammer des EGMR stellte sich damit in seinem Urteil Austin and Others v. The United Kingdom vom 15. März 2012 erstmals die Frage, ob das mehrstündige Einkesseln von Teilnehmenden einer Demonstration als Freiheitsentzug im Sinne von Art. 5 EMRK oder als Beschränkung der Bewegungsfreiheit zu qualifizieren ist.

Freiheitsentziehung oder Freiheitsbeschränkung?

Einleitend betonte das Gericht die Bedeutung der Unterscheidung zwischen dem Freiheitsentzug gemäss Art. 5 EMRK und der „blossen“ Einschränkung der Bewegungsfreiheit, welche in Art. 2 des Zusatzprotokolls 4 zur EMRK garantiert ist. Während ein Freiheitsentzug nur gestützt auf die in Art. 5 Abs. 1 EMRK abschliessend aufgezählten Gründe zulässig ist und von einer solchen Massnahme betroffenen Personen spezifische Verfahrensrechte zustehen, kann die Bewegungsfreiheit nach Art. 2 des Zusatzprotokolls 4 zur EMRK eingeschränkt werden, falls diese Einschränkung auf einer gesetzlichen Grundlage beruht und für die Verfolgung eines legitimen öffentlichen Interesses notwendig ist, d.h. verhältnismässig bleibt. Zudem – so betonte das Gericht – dürfe Art. 5 EMRK nicht derart weit ausgelegt werden, dass dadurch indirekt Art. 2 des Zusatzprotokolls 4 zur EMRK auch für Staaten, die nicht Partei dieses Zusatzvertrages seien (unter ihnen das Vereinigte Königreich, aber auch die Schweiz), Geltung beanspruche.

Weiter führte die Grosse Kammer aus, dass der Polizei bei der Ergreifung operationeller Entscheidungen ein gewisses Mass an Ermessen zustehen müsse. Mit den heutigen Kommunikationstechnologien sei es möglich geworden, in kürzester Zeit eine grosse Menschenmenge zu mobilisieren. Dies könne die Polizeikräfte der Vertragsstaaten vor neue Herausforderungen stellen, angesichts derer sie neue Polizeitaktiken wie das „kettling“ entwickelten. Art. 5 EMRK dürfe in diesem Zusammenhang nicht dahingehend ausgelegt werden, dass es der Polizei verunmöglicht werde, ihre Aufgaben zur Aufrechterhaltung der Ordnung und dem Schutz der Öffentlichkeit wahrzunehmen, solange sie dabei nicht willkürlich vorgingen (Ziff. 56).

Losgelöst vom vorliegenden Fall betonte der Gerichtshof, entscheidend für die Abgrenzung zwischen Freiheitsentziehung und Freiheitsbeschränkung seien stets das konkrete Ausmass und die Intensität der freiheitsbeschränkenden Massnahme, d.h. etwa deren Dauer und die Art und Weise ihrer Durchführung, und nicht etwa deren abstrakte Natur. Hingegen erachtete das Gericht den Umstand, dass vorliegend drei der vier Beschwerdeführenden blosse Passanten waren, als unwesentlich für die Frage, ob gegenüber diesen Personen eine Freiheitsentziehung vorliege.

Qualifizierung der Einkesselung im konkreten Fall

Der zwangsweise Charakter, die Dauer und die Auswirkungen auf die Betroffenen der im vorliegenden Fall zu beurteilenden Massnahme deuteten gemäss dem EGMR grundsätzlich in Richtung einer Freiheitsentziehung – jedoch dürften daneben der Typus und die Art und Weise der Durchführung der Massnahme nicht ausser Acht gelassen werden (Ziff. 65). Der EGMR hob an dieser Stelle des Urteils bewusst den Gesamtkontext der freiheitsbeschränkenden Massnahme hervor, was für die letztliche Verneinung des Vorliegens einer Freiheitsentziehung im Sinne von Art. 5 EMRK ausschlaggebend war.

Zwei Umstände prägten gemäss EGMR diesen Gesamtkontext:

Erstens habe die Polizei aufgrund der Situation beim Oxford Circus bewusst einer Einkesselung als Massnahme zur Kontrolle der Menschenmenge den Vorzug gegeben gegenüber robusteren Methoden, wie dem Einsatz von Gummischrot oder Tränengas. Letzteres hätte ein erhöhtes Risiko ernsthafter Verletzungen oder Schäden bedeutet. Demnach erachtete der EGMR die Einkesselung als das am wenigsten einschneidende und effektivste Mittel in der gegebenen Situation (Ziff. 66).

Zweitens wollte die Polizei die Einkesselung schon kurz nach Errichtung sukzessive wieder auflösen, wurde aber mehrfach daran gehindert, einerseits durch aggressives Verhalten innerhalb der eingekesselten Menschenmenge sowie andererseits durch von aussen neu hinzuströmende Demonstrierende. Die Polizei nahm während des gesamten Nachmittags eine rollende Lagebeurteilung vor (Ziff. 67).

Weil die Gründe, welche die Einkesselung rechtfertigten, während des gesamten Nachmittags anhielten und durch die Polizei stetig anhand der sich entwickelnden Situation neu evaluiert wurden, kam der EGMR mit 14:3 Stimmen zum Schluss, dass die Eingekesselten nicht von einer Freiheitsentziehung im Sinne von Art. 5 EMRK betroffen waren.

Unter Hinweis darauf, dass Art. 10 und 11 EMRK (Meinungsäusserungs-und Versammlungsfreiheit) nicht Gegenstand des Entscheides waren, betonte der EGMR, es handle sich vorliegend um einen Ausnahmefall. Massnahmen wie die Einkesselung dürften in einer demokratischen Gesellschaft weder direkt noch indirekt von den Behörden dazu missbraucht werden, Bürgerprotest zu unterdrücken oder davor abzuschrecken.

Kommentar

Der vorliegende Grundsatzentscheid vermag nicht vollends zu überzeugen: So betont der EGMR in abstrakter Weise, die Abgrenzung zwischen Freiheitsentziehung und Freiheitsbeschränkung sei eine Frage der Intensität und nicht des Wesens der Massnahme. In der konkreten Anwendung hebt er hingegen den Gesamtkontext der Massnahme hervor und vermeidet so eine eingehendere Auseinandersetzung mit den Abgrenzungskriterien insbesondere der im vorliegenden Fall nicht zu bagatellisierenden Dauer und Auswirkungen auf die Eingekesselten.

02.05.2012