Themenbereich Menschenrechte und Wirtschaft

Accord on Fire and Building Safety in Bangladesh (Bangladesh Accord)

Internationale Unternehmen und Gewerkschaften unterzeichnen rechtsverbindlichen Vertrag zur Verbesserung der menschenrechtlichen Situation in den Textilfabriken Bangladeschs

Bedeutung für die Praxis

  • Der Bangladesh Accord verpflichtet die unterzeichnenden Unternehmen, zu welchen auch Schweizer Firmen gehören, gewisse Sicherheitsstandards in ihren Zuliefertextilfabriken in Bangladesch durchzusetzen.
  • Vertragsverletzungen durch die beteiligten Unternehmen können in internationalen Schiedsverfahren beurteilt und entsprechende Entscheide auf nationaler Ebene vollstreckt werden. 
  • Der Bangladesh Accord hat das Potential, eine Vorreiterrolle im Bereich der Verpflichtung zur Verhinderung von Menschenrechtsverletzungen in Zulieferketten einzunehmen.

Hintergrund

Die arbeits- und menschenrechtlichen Bedingungen in den Textilfabriken Bangladeschs werden seit Jahren kritisiert. Private und staatliche Initiativen zur Verbesserung dieser Situation waren bislang gescheitert. Am 24. April 2013 starben rund 1100 Textilarbeiter/innen beim Einsturz des Fabrikgebäudes Rana Plaza in Sabhar bei Dhaka. Unter dem darauffolgenden internationalen Druck entstanden verschiedene neue Bestrebungen zum Schutz der Arbeiter/innen in der Textilindustrie – unter anderem der Bangladesh Accord vom 13. Mai 2013.

Inhalt des Bangladesh Accords

Der Bangladesh Accord ist ein rechtlich verbindliches Fünf-Jahres-Abkommen zwischen internationalen und bangladeschischen Gewerkschaften einerseits und internationalen Textilunternehmen (nachfolgend: „Unternehmen“ oder „Bezüger“) andererseits. Internationale NGOs fungieren als Zeugen des Abkommens und der ILO kommt die Rolle eines unabhängigen Moderators zu. Der Accord sieht zudem eine enge Zusammenarbeit mit dem bangladeschischen National Action Plan on Fire Safety (NAP) vor.

Kernpunkt des Bangladesh Accords ist die Etablierung von unabhängigen Sicherheitsinspektionen: Die Unternehmen verpflichten sich, ihre Zuliefererfabriken zu melden (Art. 19) und dafür zu sorgen, dass diese unabhängige Inspektionen zulassen, deren Ergebnisse veröffentlicht werden (Art. 8 ff.). Werden Sicherheitsmängel festgestellt, müssen die betroffenen Bezüger dafür sorgen, dass die Misstände durch den Zulieferer behoben werden (Art. 12). Weitere Verpflichtungen betreffen die Fortführung der Lohnzahlung während Sicherheitsrenovationsarbeiten (Art.13), Unterstützung bei der Suche einer neuen Arbeitsstelle (Art. 14), das Recht auf Arbeitsverweigerung bei Zweifel an der Gebäudesicherheit (Art. 15) sowie die Etablierung von Sicherheitstrainings (Art. 16), fabrikinternen Sicherheitskomitees (Art. 17) und eines externen Beschwerdedienstes (Art. 18).

Weigert sich ein Zulieferer, den erwähnten Vorgaben nachzukommen, so hat der betroffene Bezüger seine diesbezügliche Geschäftsbeziehungen zu beenden (Art. 21). Die Unternehmen verpflichten sich ausserdem, ihre Zulieferer angemessen zu bezahlen (Art. 22) und mindestens zwei weitere Jahre Waren aus dem Land zu beziehen (Art. 23).

Dem Bangladesh Accord ist keine explizite Definition zu entnehmen, wer unter den Begriff „Zulieferer“ („supplier“) fällt. Der Wortlaut in der Zielsetzung des Accords bezieht sich auf die „Ready-Made Garment“-Industrie. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass lediglich jene Fabriken „Zulieferer“ sind, die den letzten Schritt der Textilverarbeitung vornehmen, bevor das fertige Kleidungsstück verkauft werden kann. Der Accord erfasst dabei nicht nur direkte Zulieferer sondern auch deren Sublieferanten („sub-contractors“), sofern diese Tätigkeiten der „Ready-Made Garment“-Industrie wahrnehmen (vgl. Art. 19 lit. a). Alle vorangehenden Arbeitsprozesse (z.B. die Stoffherstellung) dürften vom Abkommen hingegen nicht erfasst sein.

Bis heute haben mehr als 100 zumeist europäische Marken den Bangladesh Accord unterschrieben, darunter Marktgrössen wie H&M, C&A und Inditex (Zara). Die Schweizer Unternehmen Switcher und Charles Vögele gehören ebenfalls zu den Vertragsparteien. Andere schweizerische Unternehmen wie Migros und Coop haben sich bislang nicht am Accord sondern an der rechtlich nicht verbindlichen Business Social Compliance Initiative (BSCI) beteiligt, wobei Migros aktuell einen Beitritt zum Accord prüft.

Die Vertragsparteien des Bangladesh Accords haben sich bereits auf eine Übergangsorganisation und die personelle Zusammensetzung der verschiedenen Gremien geeinigt. Am 3. Oktober 2013 wurde eine Liste aller 1600 Zuliefererfabriken (inkl. Subunternehmen) veröffentlicht und am 1. November 2013 begannen die Inspektionen der Fabriken. Zudem einigten sich der Bangladesh Accord, die Alliance for Bangladesh Worker Safety, die ILO sowie die technische Universität Bangladesh im November 2013 auf minimale Sicherheitsstandards.

Rechtliche Verbindlichkeit und Durchsetzbarkeit

Im Unterschied zu zahlreichen anderen privaten Initiativen zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen in den Textilfabriken Bangladeschs, wie die BSCI oder die Alliance for Bangladesh Worker Safety, ist der Bangladesh Accord rechtsverbindlich und durchsetzbar (Art. 5). Vertragsverletzungen einer Partei können in einem ersten Schritt dem sieben-köpfigen Steering Committee unterbreitet werden. Ist eine der beteiligten Parteien mit dessen Entscheid nicht einverstanden, kann sie ein internationales Schiedsverfahren verlangen, welches sich an den Verfahrensregeln des UNCITRAL Model Law on International Commercial Arbitration 1985 with amendments as adopted in 2006 zu orientieren hat. Die Modalitäten - wie anwendbares Recht und Auswahl der Schiedsrichter - werden für jeden einzelnen Streitfall neu festgelegt. Der internationale Schiedsspruch ist schliesslich im Domizilstaat des betreffenden Unternehmens gemäss dem New Yorker Übereinkommen von 1958 (SR 0.277.12) anerkennbar und vollstreckbar. Der Accord hat damit einen Durchsetzungsmechanismus gewählt, wie er im internationalen Handel üblich ist.

Da auch verschiedene Schweizer Unternehmen den Bangladesh Accord unterzeichnet haben, besteht aufgrund des im Accord vorgesehenen Durchsetzungsmechanismus die grundsätzliche Möglichkeit, dass Schweizer Gerichte mit einem Verfahren um Anerkennung und Vollstreckung eines Schiedsspruchs konfrontiert werden könnten – sofern eine am Schiedsverfahren beteiligte Partei dies verlangt.

Bedeutung und offene Fragen

Die internationalen Reaktionen auf den Bangladesh Accord fielen äusserst positiv aus. So haben beispielsweise das UNO-Hochkommissariat für Menschenrechte (OHCHR), die OECD und die EU kurz nach seinem Zustandekommen ihre diesbezügliche Unterstützung zum Ausdruck gebracht. Die UN Working Group on the Issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises hat in ihrer fünften Session im Juni 2013 festgehalten, dass sie beabsichtigt, sich in Zukunft vertiefter mit dem Accord zu beschäftigen.

In seiner inhaltlichen Ausgestaltung stellt der Bangladesh Accord ein gutes Beispiel für eine Umsetzungsmassnahme sowohl der UN Leitprinzipien zu Wirtschaft und Menschenrechten als auch der OECD Leitsätze für multinationale Unternehmen bezüglich der Verantwortung von Unternehmen für die Verhinderung von Menschenrechtsverletzungen in ihrer Zulieferkette dar (vgl. insbesondere UN Leitprinzipien Nr. 13 und 19 sowie OECD Leitsätze Ziff. IV/3).

Wie effektiv das Instrument in der Praxis ist, wird sich in den laufenden fünf Jahren zeigen. Zu bedauern ist, dass der Accord keine Bestimmung für das weitere Vorgehen nach Ablauf der fünfjährigen Vertragsdauer enthält. Ein weiterer Schwachpunkt des Übereinkommens könnte sich in dem Umstand offenbaren, dass die unterzeichnenden Unternehmen nur für zwei weitere Jahre zum Bezug ihrer Produkte aus bangladeschischen Textilfabriken verpflichtet sind. Nach Ablauf der zwei Jahre können sie sich durch einen Rückzug aus dem Land den Verpflichtungen des Accords faktisch entziehen.

Abgrenzungsschwierigkeiten ergeben sich in Bezug auf die Frage, ab welchem Schritt in der Produktionskette die „Ready-Made Garment“ Industrie – und damit der Anwendungsbereich des Bangladesh Accords – beginnt. In der Praxis liegt diese Definition in der Hand der Bezüger, da nur sie angeben, von welchen Fabriken sie Textilien beziehen. Sie entscheiden folglich, welche Fabriken ihrer Ansicht nach unter den Begriff zu subsumieren sind. Der Accord sieht diesbezüglch keine Kontrollmachanismen vor. Besonders hervorzuheben ist, dass die im Accord vorgesehenen Massnahmen nur in denjenigen Textilfabriken durchgesetzt werden können, welche auf der entsprechenden Zuliefererliste vermerkt sind.

Eine weitere Unklarheit betrifft den vorgesehenen Durchsetzungsmechanismus: Zwar sind die Grundmodalitäten für das Vorgehen bei einer Vertragsverletzung im Accord festgeschrieben. Aufgrund der Tatsache, dass im jeweiligen Einzelfall im Rahmen des allfälligen internationalen Schiedsverfahrens unter anderem das anwendbare Recht durch die betroffenen Parteien festgelegt wird, aus dem sich wiederum die möglichen Rechtsfolgen einer Vertragsverletzung ergeben, besteht diesbezüglich eine gewisse Rechtsunsicherheit.

Nichtsdestotrotz ist davon auszugehen, dass der Bangladesh Accord auf Grund seiner grossen und weiter zunehmenden Zahl an Vertragsparteien und der breiten Unterstützung auf allen Ebenen das Potential hat, eine Vorreiterrolle zu übernehmen für künftige ähnliche Vertragswerke in anderen Staaten oder Branchen.

11.12.2013