Themenbereich Menschenrechte und Wirtschaft

Die Berichterstattung zum „Grundlagenbericht Rohstoffe“ – Zwischen formeller Transparenz und inhaltlicher Ungewissheit

Erster Bericht des Bundesrats zur Umsetzung der Empfehlungen des Rohstoffberichts

Bedeutung für die Praxis

  • Mit dem „Grundlagenbericht Rohstoffe“ und der regelmässigen Berichterstattung zur Umsetzung beschreitet der Bund neue und transparentere Regulierungswege, die der Wichtigkeit des Rohstoffsektors Rechnung tragen.
  • Um eine effektive Umsetzung der menschenrechtsrelevanten Empfehlungen Nr. 10 - 12 zu den Verantwortlichkeiten von Staat und Unternehmen im Rohstoffsektor zu gewährleisten, bedarf es jedoch einer deutlich stärkeren Verzahnung der parallel ablaufenden Prozesse.

Am 26. März 2014 veröffentlichte der Bundesrat den ersten Bericht zum Stand der Umsetzung der 2013 im „Grundlagenbericht Rohstoffe“ gemachten 17 Empfehlungen betreffend Stärkung der Standortattraktivität, Erhöhung der Transparenz und Förderung der Unternehmensverantwortung im Rohstoffsektor (allgemein zum Grundlagenbericht siehe Newsletter-Beitrag vom 13. Juni 2013). Aufgezeigt werden zu jeder Empfehlung die in der Zwischenzeit bereits getroffenen Massnahmen sowie anstehende nächste Schritte.

Transparenz im Regulierungsprozess

Mit dem „Grundlagenbericht Rohstoffe“ und dem damit verbundenen periodischen Berichterstattungsverfahren zu den laufenden Umsetzungsbemühungen beschreitet der Bund neue und begrüssenswerte Wege. Sämtlichen interessierten Personen und Gruppen wird mit der dadurch erzielten Transparenz ermöglicht, den Gesamtprozess aus nächster Nähe zu begleiten und – wenn gewünscht – gezielt Stellung zu nehmen. Zusätzlich sehen einzelne Empfehlungen für die Umsetzung explizit formalisierte Multi-Stakeholder-Ansätze vor (so etwa in den menschenrechtsrelevanten Empfehlungen 10 und 11 zur Umsetzung der Ruggie-Leitprinzipien und der Erarbeitung von CSR-Standards im Rohstoffsektor).

Verpasste Gelegenheit des Dialogs

Ein transparenteres Verfahren allein lässt noch keine Rückschlüsse auf die tatsächliche Effektivität und Geeignetheit der zugrunde liegenden Empfehlungen zu. So äussert bereits der Grundlagenbericht eine klare Präferenz für die Förderung und Etablierung von weitgehend freiwilligen Massnahmen zur Problemlösung. Es fehlte aber eine Begründung, weshalb gerade diese Wahl getroffen und weshalb deren Erfolgschancen als aussichtsreicher beurteilt wurden als eine gesetzliche Lösung. Dieses Manko führte wenig überraschend zu erheblicher Kritik von Seiten der Zivilgesellschaft.

Mit dem Follow-Up Bericht bot sich dem Bund nun eine gute Gelegenheit, zu dieser Kritik Stellung zu nehmen und die Begründung für die Favorisierung des freiwilligen Ansatzes offen zu legen und so in einen tatsächlichen Dialog mit den Stakeholdern zu treten, ohne dabei die Führungsrolle im Prozess aus der Hand zu geben. Leider wurde diese Chance nicht genutzt, was der Akzeptanz des Verfahrens abträglich ist.

Konkrete Massnahmen im Bereich der Unternehmensverantwortung

Aus einer menschenrechtlichen Perspektive sind besonders die Empfehlungen 10 - 12 relevant. Diese sind als integrale Einheit zu betrachten; sie befassen sich mit der Verantwortlichkeit von Staat und Unternehmen im Rohstoffsektor. Die Spannbreite möglicher Handlungsoptionen erstreckt sich von branchenspezifischen, weitestgehend freiwilligen Standards (Empfehlung 11) bis hin zu gesetzgeberischen Massnahmen (Empfehlung 12). Eingebettet werden sollen diese in den übergreifenden Umsetzungsprozess der UNO Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (Empfehlung 10). Aus dem Follow-Up-Bericht ist ersichtlich, dass im Rahmen dieser drei Empfehlungen im letzten Jahr mehrere Prozesse angestossen oder intensiviert wurden, konkrete Ergebnisse jedoch noch nicht zu verzeichnen sind.

In Bezug auf Empfehlung 10 hat knapp vor der Veröffentlichung des Follow-Up-Berichts zum „Grundlagenbericht Rohstoffe“ bereits eine weitere Runde des Mehrparteiendialogs zur Umsetzung der UNO Leitprinzipien stattgefunden, die keinen Eingang in den Bericht gefunden hat. Anlässlich dieser Veranstaltung hat die Bundesverwaltung ihren konkreten Umsetzungsfahrplan vorgestellt. Inhaltlich wurde in Aussicht gestellt, dass sich die Schweiz in ihrem Aktionsplan auf staatliche Massnahmen (Säule 1 und 3 der Leitprinzipien) zum Schutz vor Menschenrechtsverletzungen konzentrieren dürfte, die im Ausland anfallen. Bezogen auf den Rohstoffsektor deckt dies zumindest einen wesentlichen Teil der Problemstellungen ab. Die im „Grundlagenbericht“ angesprochene wichtige Dimension der Aufteilung zwischen unternehmerischer und staatlicher Verantwortlichkeit wird damit allerdings weitgehend offen gelassen.

Diese Lücke soll für den Rohstoffhandelssektor anscheinend mit den ergriffenen Massnahmen zu Empfehlung 11 (CSR Standards im Rohstoffhandel) geschlossen werden. Durch die Moderatorenrolle, die sich der Bund hier selbst gibt, versucht er seiner Aufgabe nachzukommen, der unternehmerischen Verpflichtung, die Menschenrechte zu achten, einen Rahmen zu setzen. Fraglich ist jedoch, inwieweit hier die durchwegs positive Darstellung des Konsultationsprozesses durch den Bundesrat – wie sie im Follow-Up Bericht geschildert wird (S. 14) – zutreffend ist. So üben die Vertreter/innen der Zivilgesellschaft Kritik am geplanten Vorgehen des Bundes – insbesondere auch aufgrund der ausschliesslichen Beschränkung auf den Rohstoffhandel und der Nichtberücksichtigung des Rohstoffabbaus – und haben sich Mitte Februar zumindest temporär aus dem Prozess zurückgezogen.

Eine mögliche Entspannung könnte hier die Ende Mai erfolgte Veröffentlichung und Kommentierung des vergleichenden Berichts in Erfüllung des Postulats 12.3980 (Po. APK-N) zur Sorgfaltsprüfung bezüglich Menschenrechten und Umwelt bringen. Dieser stellt gleichzeitig die Erfüllung von Empfehlung 12 dar. Sobald nämlich absehbar ist, welcher konkrete gesetzgeberische Handlungsbedarf besteht, dürfte sich auch die Diskussion über freiwillige Massnahmen der Unternehmen klären, so dass der ins Stocken geratene Aushandlungsprozess betreffend Empfehlung 11 hoffentlich wieder in Gang kommt.

Insgesamt zeigt sich, dass nur durch die nachhaltigere Verzahnung dieser parallel ablaufenden Prozesse die Grundlagen geschaffen werden können für eine effektive Umsetzung der menschenrechtsrelevanten Empfehlungen im Zusammenspiel von staatlicher und unternehmerischer Verantwortlichkeit im Rohstoffsektor (Abbau und Handel).

05.06.2014