Themenbereich Menschenrechte und Wirtschaft

Aktuelle Entwicklungen im Bereich der privaten Sicherheitsdienstleister

Schweizer Engagement zur Regulierung der privaten Militär- und Sicherheitsfirmen

Bedeutung für die Praxis

  • Fünf Jahre nach Unterzeichnung des Montreux-Dokumentes setzt sich die Schweiz weiterhin intensiv für die Umsetzung und Weiterentwicklung der internationalen und nationalen Regelungen für die privaten Sicherheitsdienstleister ein.
  • Überblick über die aktuellen Entwicklungen auf internationaler Ebene und den laufenden schweizerischen Gesetzgebungsprozess in Bezug auf private Sicherheitsdienstleister
  • Impulse für die Entwicklung oder Anpassung unternehmensinterner Menschenrechtsstrategien

In den letzten fünf Jahren wurden auf internationaler Ebene die wichtigsten Regelwerke im Bereich der privaten Militär- und Sicherheitsunternehmen (PMSCs) laufend weiterentwickelt. Die Schweiz hat diesen Prozess von Anfang an massgeblich mitgeprägt und nimmt auch bei der innerstaatlichen Umsetzung eine Vorreiterrolle ein. Der vorliegende Artikel fasst den Stand der Dinge in den parallel laufenden Prozessen zusammen.

Montreux +5

Das Montreux-Dokument von 2008 ist das erste internationale Dokument, welches sich mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen von Staaten bezüglich des Einsatzes von privaten Militär- und Sicherheitsunternehmen in bewaffneten Konflikten befasst. Nebst der Aufzählung dieser Pflichten enthält das Dokument 73 sogenannte Good Practices, welche Empfehlungen an die Staaten darstellen, wie die völkerrechtlichen Verpflichtungen auf nationaler Ebene umgesetzt werden können (siehe dazu den Artikel im SKMR-Newsletter Nr. 4 vom 1.2.2012). Knapp fünf Jahre nach seiner Verabschiedung wird das Montreux-Dokument bereits durch 46 Staaten sowie die Europäische Union unterstützt (Stand 28. Mai 2013).

Nachdem bereits einige regionale Workshops abgehalten wurden, um den Bekanntheitsgrad des Montreux-Dokumentes zu erhöhen, plant die Schweiz angesichts des fünfjährigen Bestehens des Dokumentes in Zusammenarbeit mit dem IKRK Ende 2013 eine weitere Konferenz, um mit den unterstützenden Staaten die innerstaatliche Umsetzung der völkerrechtlichen Verpflichtungen sowie bestehende Herausforderungen in Bezug auf die PMSCs zu diskutieren. Die Schweiz selbst hat bei der Umsetzung eine Vorreiterrolle eingenommen und den eidgenössischen Räten anfangs Jahr die Botschaft zum Bundesgesetz über die im Ausland erbrachten privaten Sicherheitsdienstleistungen (vgl. unten) unterbreitet.

Komplementäres Instrument zur Selbstregulierung

Als Ergänzung zum Montreux-Dokument wurde im November 2010 der Internationale Verhaltenskodex für Private Sicherheitsdienstleister (International Code of Conduct for Private Security Service Providers, ICoC) ins Leben gerufen, welcher sich direkt an die PMSCs richtet und diese verpflichtet, bei der Erfüllung von Sicherheitsaufgaben Menschenrechte und – in bewaffneten Konfliktsituationen – humanitäres Völkerrecht zu beachten (siehe dazu die Artikel in den SKMR-Newslettern Nr. 3 vom 26.10.2011, Nr. 4 vom 1.2.2012 und Nr. 6 vom 27.6.2012).

Der von der Schweiz, verschiedenen PMSCs und diversen Branchenverbänden lancierte Kodex wurde mittlerweile bereits von 630 Unternehmen unterzeichnet (Stand Mai 2013) und gilt angesichts seiner hohen Akzeptanz in der Branche als Referenzdokument für Organisationen, Regierungen und Vereinigungen bei der Ausformulierung von nationalen und internationalen Standards und Gesetzesentwürfen.

Im Frühjahr 2013 konnte zudem in Bezug auf die wirksame Umsetzung des ICoC ein Durchbruch erzielt werden, indem die Charta über den Gouvernanz- und Kontrollmechanismus verabschiedet wurde. Die Charta sieht einen gemeinsamen Kontrollmechanismus vor, welcher voraussichtlich mit der Zertifizierung von PMSCs sowie dem Monitoring und der Behandlung von Beschwerden betraut sein wird. Mit dem Mechanismus soll ein nach schweizerischem Recht gegründeter Verein in Genf betraut werden. Die Eröffnungskonferenz ist auf Ende September 2013 geplant, wobei die interessierten Unternehmen bis am 2. August 2013 Zeit haben, ihre Mitgliedschaftsabsicht mitzuteilen.

Bundesgesetz über die im Ausland erbrachten privaten Sicherheitsdienstleistungen

Am 23. Januar 2013 hat der Bundesrat dem Parlament die Botschaft zum Bundesgesetz über die im Ausland erbrachten privaten Sicherheitsdienstleistungen unterbreitet (siehe dazu die früheren Artikel in den SKMR-Newslettern Nr. 1 vom 6.5.2011 und Nr. 3 vom 26.10.2011). Der Gesetzesentwurf regelt die Erbringung von privaten Sicherheitsdienstleistungen von der Schweiz aus im Ausland und stellt die schweizerische Umsetzung von einigen der im Montreux-Dokument genannten Good Practices dar. Private Sicherheitsdienstleistungen, welche in der Schweiz erbracht werden, fallen nicht unter diesen Gesetzesentwurf, sondern weiterhin in die Regelungskompetenz der Kantone.

Der primäre Zweck des Gesetzes besteht gemäss Botschaft darin, „die innere und äussere Sicherheit der Schweiz zu gewährleisten, die aussenpolitischen Ziele der Schweiz umzusetzen, die schweizerische Neutralität zu wahren und die Einhaltung des Völkerrechts zu garantieren, wenn von der Schweiz aus private Sicherheitsdienstleistungen im Ausland erbracht werden oder wenn Tätigkeiten in Zusammenhang mit solchen Dienstleistungen in der Schweiz ausgeübt werden.“ (BBl 2013 1745, 1758) Dies soll mittels eines Verbotssystems für bestimmte Tätigkeiten (unmittelbare Teilnahme an Feindseligkeiten im Ausland [Söldner-, Rekrutierungs-, Ausbildungs-, Vermittlungsverbote u.a.], Erbringung von Dienstleistungen, von denen anzunehmen ist, dass der Empfänger sie im Rahmen der Begehung schwerer Menschenrechtsverletzungen nutzt) umgesetzt werden.

Das Verbotssystem ist mit einer vorgängigen Meldepflicht und einem entsprechenden Prüfverfahren verbunden. Diese Pflicht gilt ebenso für Unternehmen, die in der Schweiz nicht operativ tätig sind, aber von hier aus ein Sicherheitsunternehmen kontrollieren (Holding-Gesellschaften). Von der Einführung einer vorgängigen Bewilligungspflicht hat der Bundesrat in seinem Gesetzesentwurf aufgrund des grossen bürokratischen und finanziellen Aufwandes abgesehen, insbesondere da er auch verhindern wollte, dass die Erteilung einer Bewilligung im Ausland als Garantie der Schweizer Behörden aufgefasst werden könnte.

Der Gesetzesentwurf regelt zudem den Einsatz von Sicherheitsunternehmen durch Bundesbehörden zur Wahrnehmung von Schutzaufgaben im Ausland (beschränkt auf Personenschutz, sowie die Bewachung und Überwachung von Gütern und Liegenschaften), welcher insbesondere eine Verpflichtung der mandatierten Unternehmen zum Beitritt und zur Einhaltung des ICoC vorsieht.

Bemerkenswert ist ausserdem, dass das Gesetz auch auf Tätigkeiten angewendet werden soll, welche bei dessen Inkrafttreten bereits ausgeübt werden.

Die Gesetzesvorlage wird in der laufenden Sommersession vom Ständerat als Erstrat behandelt. Die Sicherheitspolitische Kommission des Ständerates hat gemäss ihrer Medienmitteilung vom 26. April 2013 ohne Gegenstimme beantragt, das neue Bundesgesetz anzunehmen. Zudem beantragt die Kommission einstimmig, dass der Beitritt zum ICoC als zwingende Voraussetzung für den Einsatz eines Sicherheitsunternehmens im Dienste des Bundes festgehalten wird.

Schweiz präsidiert Steuerungsausschuss der Freiwilligen Grundsätze für Sicherheit und Menschenrechte

Das grosse Engagement der Schweiz bei der Regelung der privaten Sicherheitsdienstleister zeigt sich auch an ihrem Beitrag im Rahmen der Voluntary Principles on Security and Human Rights (freiwillige Grundsätze für Sicherheit und Menschenrechte; siehe dazu den Artikel im SKMR-Newsletter Nr. 3 vom 26.10.2011). Der Initiative, welche zum Schutz der Menschenrechte und zur Prävention von Konflikten im Zusammenhang mit der Rohstoff- und Energieindustrie beitragen soll, gehören aktuell 21 Öl-, Gas- und Bergbauunternehmen (darunter der schweizerische Bergbaukonzern Xstrata), 12 Nichtregierungsorganisationen, 8 Regierungen und 5 Beobachter an (Stand Mai 2013).

Die Schweiz ist seit September 2011 Vollmitglied und präsidiert seit März 2013 für ein Jahr den Steuerungsausschuss der Initiative. Im Rahmen dieser Funktion will sie sich in Zusammenarbeit mit Unternehmen und Regierungen für die Stärkung der Grundsätze einsetzen und diese in Einklang mit den Guiding Principles on Business and Human Rights bringen.

Fazit

Die dynamische Entwicklung im Bereich der Regulierung privater Militär- und Sicherheitsfirmen setzt sich kontinuierlich fort und es ist begrüssenswert, dass sich die Schweiz als wichtige Akteurin mit ihrem umfangreichen Know-how gemeinsam mit den betroffenen Unternehmen, der Zivilgesellschaft und anderen Staaten aktiv an diesem Prozess beteiligt und zur Weiterentwicklung der verschiedenen Instrumente und deren Umsetzung auf nationaler Ebene beiträgt. Mit der Gesetzesvorlage über die im Ausland erbrachten privaten Sicherheitsdienstleistungen will die Schweiz ihre völkerrechtlichen Pflichten in diesem Bereich innerstaatlich umsetzen. Sie erhöht damit ihre Glaubwürdigkeit auch auf internationaler Ebene.

13.06.2013