Themenbereich Menschenrechte und Wirtschaft

Der „Grundlagenbericht Rohstoffe“ aus einer menschenrechtlichen Perspektive

Zwischen Beschreibung des Status quo und menschenrechtlicher Innovation

Bedeutung für die Praxis

  • Der seit Langem erwartete interdepartementale „Grundlagenbericht Rohstoffe“ scheint grundsätzlich die menschenrechtliche Relevanz des Sektors und die politische Bedeutung für die Schweiz erkannt zu haben.
  • Illustrativ aufgezeigt werden die einzelnen Problemfelder und rechtliche Lösungsmechanismen. Unklar bleibt jedoch der Schritt von der reinen Rhetorik der Menschenrechte im Wirtschaftssektor hin zu konkreten Umsetzungsmassnahmen d.h. zur konkreten Füllung der internationalen Rahmengesetzgebungen.
  • Ausschlaggebend für den Erfolg eines menschenrechtsrespektierenden Rohstoffsektors wird sein, wie die völkerrechtlich dominierte Rahmengesetzgebung mit konkreten nationalen Regulierungsinhalten gefüllt wird.

Ende März 2013 veröffentlichte die interdepartementale Plattform „Rohstoffe“ (bestehend aus VertreterInnen von EDA, EFD und WBF) zu Handen des Bundesrats einen Grundlagenbericht zum Thema Rohstoffe. Menschenrechtsfragen kommen darin in erster Linie als potentielle Reputationsrisiken für den Wirtschaftsstandort Schweiz zur Sprache.

Der Rohstoffhandelsplatz Schweiz

Die Schweiz hat sich in den letzten Jahrzehnten trotz der eigenen relativen Rohstoffarmut zu einem der weltweit bedeutendsten Handelsplätze für Rohstoffe und gleichzeitig zum Sitzstaat von gewichtigen Rohstoffgewinnungs- und -handelsfirmen entwickelt (u.a. Glencore, Xstrata, Trafigura, Gunvor, Litasco). Gründe hierfür finden sich in der politischen Stabilität, dem für ausländische Firmen attraktiven Steuerregime, dem Angebot an gut ausgebildeten Arbeitnehmenden sowie dem stabilen Finanzsystem. Gleichzeitig trägt der Rohstoffbereich mit rund 3.5% erheblich zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) der Schweiz bei (als Referenzgrösse: der BIP-Anteil der Finanzdienste der Schweizerischen Banken betrug 2011 „nur“ 2.6%). Die Zahl der 2010 im Rohstoffbereich tätigen Unternehmen in der Schweiz wird auf 520 mit rund 10‘500 MitarbeiterInnen geschätzt.

Ziel des Grundlagenberichts Rohstoffe

Der Rohstoffbericht soll „dazu dienen, eine Übersicht über die Bedeutung der Rohstoffbranche in der Schweiz zu gewinnen und, ausgehend von einer Analyse des internationalen wirtschaftlichen und politischen Umfelds, die daraus resultierenden Herausforderungen und Schlussfolgerungen für die Schweiz darzustellen“ (Rohstoffbericht, S. 5). Es geht darum, das „vorhandene Wissen in der Bundesverwaltung zur Rohstoffthematik zusammenzutragen“ (S. 1). Dies steht im Gegensatz zum bisher in der Bundesverwaltung vorherrschenden Paradigma, keine sektorielle Wirtschaftspolitik zu betreiben, ist aber aufgrund der wirtschaftlichen Bedeutung des Sektors nachvollziehbar.

Der 50-seitige Bericht identifiziert den internationalen Standortwettbewerb, mögliche Reputationsrisiken für die Schweiz sowie aussenpolitische und entwicklungspolitische Aspekte als zentrale aktuelle Herausforderungen der Rohstoffbranche. Überblickmässig abgehandelt werden zudem das Spannungsverhältnis von Unternehmensverantwortung und Verantwortung des Staates sowie – als indirekte Reaktion auf die Forderungen von „Recht ohne Grenzen“ – die Rechtslage im grenzüberschreitenden Kontext. Den Abschluss bilden 17 Empfehlungen, die wegleitend für den weiteren Umgang der Schweiz mit den Herausforderungen des Rohstoffsektors sein sollen.

Von Seiten der Zivilgesellschaft (u.a. der Erklärung von Bern und humanrights.ch) wird das Aufgreifen des Rohstoffthemas zwar begrüsst, der Bericht selbst steht jedoch in der Kritik, weil er einerseits mit relativ altem Datenmaterial arbeite und ausschliesslich freiwillige Massnahmen zur Vermeidung der ausgemachten Risiken vorschlage.

Rolle der Menschenrechte

Aus einer menschenrechtlichen Perspektive ist es in erster Linie begrüssenswert, dass im Bericht die besondere Anfälligkeit des Rohstoffsektors für Menschenrechtsprobleme deutlich herausgestrichen wird. Hinzu kommt die Erkenntnis, dass die im Rohstoffsektor beteiligten Akteure „in ihrem Handeln angesichts eines oft fragilen Umfelds eine besondere Verantwortung (…) zur Respektierung von Menschenrechten“ tragen (S. 3). Diese Mitverantwortung beschränkt sich nicht nur auf die Respektierung der Menschenrechte, sondern umfasst unter gewissen Bedingungen auch deren Förderung (S. 34).

In der rechtlichen Erfassung bewegt sich der Grundlagenbericht nicht überraschend im Dreieck zwischen den „UN Guiding Principles on Business and Human Rights“ (siehe dazu den Artikel „Aktuelle Entwicklungen im Nachgang zu den Ruggie-Leitlinien“ vom 31. Oktober 2012), den 2011 revidierten „OECD-Leitsätzen für multinationale Unternehmen“ und den „Voluntary Principles on Security and Human Rights”(vgl. den Artikel „Selbstregulierung für Unternehmen des Rohstoff- und Energiesektors“ vom 26. Oktober 2011 sowie den Artikel „Aktuelle Entwicklungen im Bereich der privaten Sicherheitsdienstleister“ in diesem Newsletter). So wird denn auch in der Auseinandersetzung mit der Verantwortlichkeit von Unternehmen skizzenhaft Bezug genommen auf die 3-Säulen-Struktur der UN Guiding Principles (state duty to protect / corporate responsibility to respect / access to remedy). Verpasst wird jedoch die Gelegenheit, diesbezüglich das Rahmenwerk mit konkretem Inhalt zu füllen, wobei insbesondere die Frage des Zugangs zu Wiedergutmachungs- bzw. Kompensationsmechanismen (3. Säule) weitgehend unbehandelt bleibt.

Vollständig ausgeblendet wird im Grundlagenbericht ausserdem die menschenrechtssensible Diskussion um die Spekulation mit Nahrungsmitteln. Dies verwundert, da einerseits bewusst auch Agrarrohstoffe im Bericht behandelt werden sollen (S. 5, Fn. 2) und gleichzeitig mit der von mehreren Hilfswerken (u.a. Solidar Swiss, Swissaid, Uniterre) und den Jusos lancierten Initiative „Keine Spekulation mit Nahrungsmitteln“ sowie den parallelen Regulierungsbemühungen auf EU-Ebene (Reform der Markets in Financial Instruments Directive 2004/39/EC (MiFID)) das Thema aller Voraussicht nach ohnehin in Kürze auch die politische Agenda der Schweiz bestimmen wird.

Menschenrechte als Reputationsrisiken?

Überraschend ist gleichzeitig die dem Grundlagenbericht zu Grunde liegende primär betriebswirtschaftliche Betrachtungsweise: Die mittelbaren oder unmittelbaren Menschenrechtsverletzungen im Rohstoffsektor werden primär aus einer reinen Reputationsperspektive betrachtet. Wünschenswert wäre die Erwähnung, dass Menschenrechtsverletzungen durch in der Schweiz ansässige Unternehmen – unabhängig davon, ob diese im In- oder Ausland begangen worden sind – per se vom Staat nicht gebilligt werden. Dies unabhängig davon, ob ein Sanktionierungsmechanismus zur Verfügung steht oder nicht.

Fazit

Interessanter als der Bericht selbst – der mehr oder minder ausführlich den Status quo der aktuellen Debatte wiedergibt – wird es sein, zu beobachten, wie die darin angeschnittenen Stossrichtungen und die entsprechenden Empfehlungen 10–12 in der Praxis umgesetzt werden. Die Weiterentwicklung des heute zum Schutz der Reputation des Wirtschaftsstandorts Schweiz praktizierten Mainstreaming der bestehenden internationalen Rahmengesetzgebungen hängt von verschiedenen Faktoren ab. Eine wichtige Rolle wird der vom Bundesrat angekündigte Mehrparteiendialog zwischen Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft spielen. Projekte wie die geplante Better-Gold-Initiative (siehe dazu den SKMR-Newsletter-Beitrag vom 31. Oktober 2012) scheinen in die richtige Richtung zu zeigen, doch fragt es sich, ob ein derartiges punktuelles Engagement der wirtschaftlichen Bedeutung des Gesamtsektors für die Schweiz gerecht wird.

13.06.2013