Themenbereich Menschenrechte und Wirtschaft

Aktuelle Entwicklungen im Nachgang zu den Ruggie-Leitlinien

Zahlreiche Bemühungen zur Umsetzung der UNO-Leitlinien zu Menschenrechten und Unternehmen sind im Gange

Bedeutung für die Praxis

  • Das UNO-System beschäftigt sich verstärkt mit der Umsetzung der Ruggie-Leitlinien; konkrete Instrumente sind aber noch nicht absehbar.
  • Antworten des Bundesrates auf parlamentarische Vorstösse können wichtige erste Schritte im Hinblick auf eine Strategie der Schweiz zur Umsetzung der UNO-Leitsätze aufzeigen.
  • Neue ausländische Gesetzesbestimmungen in Frankreich und den USA in Bezug auf menschenrechtsrelevante Berichterstattungspflichten können auch auf im Ausland tätige Schweizer Unternehmen Anwendung finden.

UNO-Bericht zur Umsetzung der Ruggie-Leitlinien und Leitfaden zu dessen Interpretation

Im Juni 2011 verlangte der Menschenrechtsrat anlässlich der Verabschiedung der Ruggie-Leitlinien vom UNO-Generalsekretär einen Bericht zur Verbreitung und Implementierung dieser Leitlinien innerhalb des UNO-Systems. Dieser liegt nun vor. Inhaltlich handelt es sich weitgehend um Empfehlungen in Bezug auf die Frage, was die UNO tun kann, um im Rahmen ihrer Aktivitäten die Umsetzung durch Staaten und Unternehmen zu unterstützen, so z.B. durch die Schaffung einer Datenbank, eines Multistakeholder-Fonds, Schulungen etc. Diese Handlungsoptionen bedürfen explizit weiterer Konkretisierungen; punktuell werden aber auch erste UNO-interne Bemühungen im Bereich Standard-Setting und Capacity-Building erwähnt. Ein Teil des Berichts bezieht sich sodann auf die Selbstverpflichtung der UNO in Fällen, wo sie unternehmerisch auftritt (z.B. im Beschaffungswesen).

Der Bericht lässt eine gewisse Zurückhaltung zur Rolle der UNO im Umsetzungsprozess zum Ausdruck kommen: So hält er z.B. fest, dass das UNO-System für sich alleine nur über beschränkte Kapazitäten in Bezug auf die operative Umsetzung der Leitlinien verfügt. Zudem werden gewisse Bedenken im Zusammenhang mit der allgemeinen Umsetzung geäussert, insbesondere die Gefahr, dass durch die verschiedenen sich im Gang befindlichen Implementierungsprozesse eine unerwünschte branchenspezifische Fragmentierung stattfinden könnte.

Um dieser Gefahr zu begegnen, hat das UNO-Hochkommissariat für Menschenrechte deshalb kürzlich ergänzend einen Leitfaden zur Interpretation der zweiten Säule der Leitlinien – die Pflicht der Unternehmen, Menschenrechte zu respektieren –  herausgegeben. Dieser Leitfaden geht inhaltlich nicht über die 2011 verabschiedeten Leitlinien hinaus, bietet aber Unternehmen Hand für deren Umsetzung, indem er die relativ allgemein gehaltenen Prinzipien mittels einer Reihe spezifischer Fragen, welche sich für Unternehmen im Rahmen ihrer Umsetzungsstrategie ergeben können, in einen betrieblichen Zusammenhang stellt. Die im Leitfaden durchgängig eingenommene «Unternehmens-Optik» – so wird z.B. die Abhandlung jedes Leitprinzips mit der Einstiegsfrage «Why does this matter?» begonnen –  scheint dazu geeignet, das Verständnis von Unternehmen für die sich stellenden menschenrechtsrelevanten Fragen zu schärfen und schliesslich zu deren Beantwortung beizutragen.

Laufende parlamentarische Vorstösse

Auch auf nicht-institutioneller Ebene sind in jüngerer Vergangenheit sowohl in der Schweiz als auch im Ausland Bemühungen intensiviert worden, auf Gesetzgebungsebene zur Umsetzung der Leitlinien tätig zu werden.

Auf nationaler Ebene zielten in der Sommersession 2012 verschiedene parlamentarische Vorstösse darauf ab, vom Bundesrat zu erfahren, wie die Schweiz die Leitlinien zu konkretisieren gedenkt. So bezieht sich etwa eine Interpellation auf den Zugang von Opfern von durch ausländische Tochterfirmen begangene Menschenrechtsverletzungen zur Schweizer Justiz (12.3499, Seydoux-Christe); eine weitere betrifft die soziale und ökologische Unternehmensverantwortung (12.3520, Moser), eine dritte schliesslich die Integration der Leitlinien in die Bundesverwaltung (12.3456, Haller Vannini). Ein Postulat, dessen Annahme vor kurzem vom Bundesrat beantragt wurde, fordert eine «Ruggie-Strategie für die Schweiz» (12.3503, von Graffenried).

Der Bundesrat verweist in seinen Antworten u.a. auf bereits bestehende Mechanismen, die sich z.B. aus dem Privat- oder Strafrecht ergeben, gleichzeitig aber auch auf den im Mai 2012 erstmals stattgefundenen Mehrparteiendialog mit Teilnehmenden aus Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Wissenschaft, der dazu dient, einen möglichen Handlungsbedarf in Bezug auf einen effektiveren Zugang zu Wiedergutmachungsmechanismen bzw. zur allgemeinen Umsetzung der Leitlinien durch Bund und schweizerische Unternehmen zu eruieren (12.3499 Antwort des Bundesrates vom 05.09.2012 und 12.3456 Antwort des Bundesrates vom 15.08.2012). Auch wird betont, dass der Bundesrat weiterhin bestrebt sei, die Kohärenz zwischen der schweizerischen Menschenrechts- und Wirtschaftspolitik (im Einklang mit den bereits im Aussenpolitischen Bericht 2009 gemachten Ausführungen) laufend zu überprüfen.

Aus Sicht des Bundesrates ist die Einhaltung von Corporate Social Responsibility (CSR) in Anlehnung an die neue Definition der EU-Kommission primär Aufgabe der Unternehmen. Unter Bezugnahme auf die CSR-Strategie der EU (vgl. Artikel im SKMR-Newsletter vom 2. Mai 2012) wird aber gleichzeitig eingeräumt, dass Behörden in diesem Prozess eine unterstützende Rolle zukommen kann, u.a. auch durch gesetzgeberische Massnahmen, welche Anreize für Unternehmen schaffen könnten, CSR-Standards einzuhalten. Wie solche legislativen Instrumente aussehen könnten, wird allerdings nicht konkretisiert (12.3520, Antwort des Bundesrates vom 15.08.2012).

Die Tatsache, dass der Bundesrat beantragt, das Postulat «Eine Ruggie-Strategie für die Schweiz» anzunehmen, ist erfreulich. Ebenso positiv ist zur Kenntnis zu nehmen, dass er sich explizit in Bezug auf die im Postulat erwähnten Elemente der Schutzpflicht sowie der Pflicht zur Gewährung von Zugang zu Wiedergutmachungsmechanismen äussert: Der Bundesrat sei sich dieser Pflichten bewusst, die sich bereits aus den seit längerem ratifizierten Menschenrechtskonventionen ableiten liessen und seither von der Schweiz umgesetzt würden. Diese «logische» Einordnung der «Ruggie-Strategie» des Bundes in den bisherigen Umgang mit völkerrechtlich verbindlichen Menschenrechtskonventionen ist zu begrüssen: Sie bekräftigt den Zusammenhang zwischen den etablierten Menschenrechtsinstrumenten und den Bemühungen John Ruggies und lässt seine Leitlinien nicht als neue, von bestehenden Abkommen losgelöste «Forderungen» im Raum stehen.

Aktuelle Gesetzesentwicklungen im Ausland

Auf internationaler Ebene sind auch aus schweizerischer Sicht zwei jüngere Gesetzgebungsprozesse von Interesse: Die Loi Grenelle in Frankreich, die eine relativ weitgehende CSR-Berichterstattung für grössere Unternehmen vorsieht, sowie der Dodd-Frank-Act in den Vereinigten Staaten, welcher neben einer ganzen Reihe regulatorischer Vorschriften für den Finanzplatz u.a. eine vergleichbare Auskunftspflicht – allerdings nur in Bezug auf Konfliktrohstoffe aus der Demokratischen Republik Kongo – beinhaltet.

Die französische Loi Grenelle verankert eine Reihe von Massnahmen zur Umsetzung einer längerfristigen Nachhaltigkeitsstrategie Frankreichs. Darin vorgesehen ist auch eine Bestimmung, die – beginnend dieses Jahr – französischem Aktienrecht unterworfenen Unternehmen, deren Anteilscheine auf einem reglementierten Markt in Frankreich gehandelt werden oder mehr als 5000 Mitarbeiter beschäftigen (bzw. einen Jahresumsatz von mehr als einer Milliarde Euro generieren) die Pflicht auferlegt, in ihrer jährlichen Berichterstattung über rein finanzielle und betriebswirtschaftliche Informationen hinauszugehen. Diese Informationspflicht umfasst u.a. arbeitsrechtliche und ökologische Aspekte. 2013 respektive 2014 wird diese Berichterstattungspflicht schliesslich schrittweise auf mittelgrosse Unternehmen ausgeweitet.

In eine ähnliche, wenn auch deutlich spezifischere Richtung geht der amerikanische Dodd-Frank-Act. Die einschlägige Bestimmung hat primär zum Ziel, die Finanzierung bewaffneter Gruppierungen im Osten Kongos zu unterbinden, da sich diese häufig durch illegale Geschäfte mit Rohstoffen in der Region bereichern, worunter letztlich auch die Zivilbevölkerung leidet. Amerikanische Unternehmen, die Rohstoffe aus der Region beziehen, werden durch den Dodd-Frank-Act verpflichtet, jährlich – beginnend 2014 – ihre Zulieferketten einer genauen Prüfung zu unterziehen. Die dafür getätigten Massnahmen haben sie der US-Börsenaufsichtsbehörde (United States Securities and Exchange Commission, kurz SEC) darzulegen. Ausländische Firmen, die in den USA tätig sind, werden davon voraussichtlich ebenfalls betroffen sein, sofern sie der SEC durch ihre Geschäftstätigkeit ohnehin berichterstattungspflichtig sind.

Die genauen Berichterstattungsregeln wurden erst vor kurzem von der SEC finalisiert. Gegenwärtig ist noch nicht völlig klar, welche Unternehmen unter die massgebliche Bestimmung fallen werden: Knackpunkt scheint eine relativ offene Formulierung zu sein, welche Unternehmen von dieser Berichterstattungspflicht ausnimmt, die nicht über eine «gewisse effektive Kontrolle über den Herstellungsprozess» ihrer Produkte verfügen. Es steht bereits jetzt fest, dass sich hieraus komplexe juristische Abgrenzungsfragen ergeben werden, deren Beantwortung mit Spannung verfolgt werden kann.

31.10.2012