Domaine thématique Droits humains et économie

Matériel de guerre: le Conseil national ajourne sa décision sur l’assouplissement des dispositions en matière d’exportations

Les conséquences possibles du projet de loi pour la cohérence de la politique suisse en matière de droits de l'homme demandent une analyse approfondie

Pertinence pratique

  • La Suisse prévoyant d’assouplir ses critères d’autorisation, il faut s’attendre à ce qu’elle autorise à l’avenir, à nouveau, des exportations dans des pays qui violent les droits de l'homme de manière systématique.
  • A la lumière des Principes directeurs de l’ONU relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme et compte tenu du manque de précision quant à la part de responsabilité à accorder à l’Etat et aux entreprises, l’assouplissement des critères d’autorisation soulève de nouvelles questions, qui mettent en péril la sécurité juridique.
  • La Suède, pays de référence en raison de sa neutralité politique, s’est engagée dans une voie diamétralement opposée à celle de la Suisse et prévoit même de renforcer ses dispositions en matière d’exportations.
  • Une prise en compte des «biens militaires spécifiques», qui échappent au champ d’application de l’Ordonnance sur le matériel de guerre, remet en question l’éventuel effet positif pour l’industrie suisse de l’armement d’un assouplissement des dispositions en matière d’exportations.

Développements récents

C’est en 2008 que le Conseil fédéral a adapté pour la dernière fois la régulation des exportations de matériel de guerre définie dans l’Ordonnance sur le matériel de guerre (OMG). Il réagissait à l’époque aux rapports publiés sur les grenades à main suisses découvertes en Syrie et à l’initiative populaire pour l’interdiction d’exporter du matériel de guerre. Une disposition a ainsi été adoptée, à l’art. 5 al. 2, qui interdit l’exportation de matériel de guerre «s'il y a de forts risques que, dans le pays de destination, les armes à exporter soient transmises à un destinataire final non souhaité».

Deux ans plus tard, le postulat Frick demandait au Conseil fédéral de rédiger un rapport établissant dans quelle mesure la pratique en matière d’autorisation de la Suisse se différencie de celle des autres Etats exportateurs d’armes et dans quelle mesure elle nuit à l’industrie suisse de l’armement. Ce rapport, publié fin 2012, a par la suite servi de base à la motion déposée en juin 2013 par la Commission de la politique de sécurité du Conseil des Etats. Celle-ci demandait au Conseil fédéral d’éliminer les désavantages constatés dans le rapport et imposés à l’industrie suisse de l’armement vis-à-vis de ses concurrents étrangers, en procédant à des adaptations de l’OMG.

La version actuelle de l’OMG interdit l’exportation de matériel de guerre dans tous les pays qui violent systématiquement et gravement les droits de l'homme. La motion se montre moins restrictive, en ce sens qu’elle propose d’interdire l’exportation de matériel de guerre seulement dans le cas où il existe un risque fort que le matériel de guerre soit utilisé pour commettre de graves violations des droits de l'homme dans le pays de destination.

Des chiffres trompeurs

Pour justifier leur motion, les auteurs ont évoqué la crise que traverse actuellement l’industrie suisse de l’armement: selon les chiffres du Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO), la branche a connu depuis 2011 un ralentissement de ses exportations et, récemment, la perte subséquente de quelque 350 places de travail. Les auteurs de la motion condamnent en premier lieu la pratique restrictive en matière d’autorisation en vigueur en Suisse, qu’ils jugent responsable de la crise qui touche la branche. Or, il ne semble exister aucune corrélation directe entre les exportations et la pratique suisse en matière d’autorisation. En effet, en 2011, plus de deux ans après l’entrée en vigueur de l’OMG renforcée, la branche a connu ses meilleurs résultats en termes de volume d’exportations.

Les chiffres sur lesquels repose la motion souffrent d’une autre faiblesse: ils ne prennent en compte que les biens désignés par le terme «matériels de guerre» et tombant donc dans le champ d’application des dispositions de l’OMG. Si l’on tient également compte des «biens militaires spécifiques», qui ne peuvent être utilisés dans les opérations militaires (p. ex. les avions militaires d’entraînement, qui ont contribué ces deux dernières années de manière significative aux exportations), le montant des exportations pour l’année 2012 dans le domaine du matériel de guerre doit être multiplié par quatre. Les biens soumis à l’OMG ne constituent donc qu’un quart des exportations totales, ce qui réduit l’effet éventuel d’un assouplissement de l’OMG sur les exportations totales de l’industrie suisse de l’armement. Les «biens militaires spécifiques» ne tombent pas sous le coup de l’OMG, mais de la loi sur le contrôle des biens, qui ne contient pas d'instruments comparables en matière de contrôle des exportations.

La Suède engagée sur une autre voie

Dans son rapport de 2012 rédigé en réponse au postulat Frick, le Conseil fédéral s’attarde sur les régulations à l’exportation en vigueur en Suède, pays qui connaît des conditions cadres comparables en matière de neutralité politique (rapport, p. 18). Il arrive ainsi à la conclusion que les règlementations nationales suédoises sont comparables à celles de la Suisse (rapport, p. 21). Une lecture plus précise de la pratique suédoise en matière d’autorisations indique toutefois que cette affirmation n’est pas tout à fait correcte: en Suède, le terme «biens militaires» est plus large qu’en Suisse, le pays interdisant l’exportation non seulement de «military equipment for combat purposes», mais aussi de «other military equipment» (terme comparable aux «biens militaires spécifiques» du droit suisse) dans les pays qui violent gravement les droits de l'homme. La réglementation suédoise est donc bien plus restrictive que les estimations du Conseil fédéral exposées dans son rapport.

Les développements apparus récemment en Suède sont d’un intérêt certain dans le débat qui agite actuellement la Suisse autour des exportations de matériel de guerre. La Suède s’est en effet engagée dans une voie diamétralement opposée à la politique d’assouplissement visée par la Suisse.

Le gouvernement suédois a ainsi mis sur pied en juin 2012 un comité parlementaire sur la révision des dispositions en matière d’exportation des biens militaires. L’objectif principal de ce comité est l’élaboration de propositions de lois en vue d’un renforcement des dispositions d’exportation dans les pays non démocratiques (cf. Government Comunication 2012/13:114, p. 6 f.).

Ce sont avant tout des rapports publiés par les médias sur une implication de la Suède dans la construction en Arabie Saoudite d’une fabrique d’armes pour roquettes anti-char et la découverte en Birmanie, pays placé sous embargo par les Nations Unies, d’armes originellement exportées en Thaïlande qui ont déclenché cette prise de conscience.

L’Arabie Saoudite représentait en 2012 le deuxième plus grand importateur d’armes suédoises (selon Annual Report pour un total d’env. 127 mio. CHF). Il faut donc s’attendre, en raison du critère posé en matière de démocratie, à ce que les exportations d’armes vers l’Arabie Saoudite fassent à l’avenir l’objet de restrictions plus sévères. Il est réjouissant de constater que la Suède refuse d’adopter un raisonnement purement économique et prend la résolution d’opter pour une politique cohérente en matière de droits de l'homme. La révision totale de la loi est attendue pour la fin 2014.

L’Autriche, deuxième Etat à être mentionné par le Conseil fédéral dans son rapport, ne prévoit dans un futur proche aucune modification majeure de sa réglementation en matière d’exportation de matériel de guerre. La dernière révision de la loi sur le matériel de guerre («KMG-Novelle 2011») prévoyait cependant un renforcement sélectif et une adaptation aux développements au sein de l’Union européenne.

Perspectives

Les récents développements évoqués ci-dessus ne sont que l’illustration du véritable malaise auquel se voit confronter l’ensemble de l’industrie de l’armement: parmi les pays-cibles considérés comme les plus prometteurs pour la branche, comptent de plus en plus de régions sensibles, qui posent de réels problèmes du point de vue des droits de l'homme. La Suisse, à l’instar de tous les Etats exportateurs de matériel de guerre, se doit donc de s’interroger sur la voie à adopter pour concilier cette réalité avec une politique extérieure cohérente en matière de droits humains.

On est en droit de se demander si l’alignement sur les critères de ses voisins européens que s’apprête à décider la Suisse pour ses propres standards constitue une solution justifiable. Un alignement vers le bas des critères d’autorisations soulève en effet une nouvelle question juridique de taille: si, de manière inattendue, une partie des exportations autorisées par la Suisse se retrouve impliquée dans des violations des droits de l'homme, qui devra alors en assumer la responsabilité? Les Principes directeurs de l’ONU relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme – soutenus par la Suisse –, mettent en lumière des tensions entre le devoir de protection de l’Etat et la responsabilité des entreprises en matière de respect des droits de l'homme dans tous les secteurs d’intervention des entreprises. Toutefois, la solution d’une autorisation d’exportation accordée par l’Etat sur la base d’un examen individuel dans le cas d’exportations particulièrement sensibles en matière de droits de l'homme – solution soutenue avec insistance par le Conseil fédéral – suppose une responsabilité plus grande de l’Etat.

En cas d’acceptation de la motion et donc de suppression du critère actuellement en vigueur sur les violations graves et systématiques des droits de l'homme, il serait nécessaire de mener une analyse bien plus profonde des risques et d’assurer un suivi transparent du maintien du niveau actuel de protection. Or, non seulement ce contrôle semble difficilement applicable d’un point de vue pratique, mais il pose des problèmes du point de vue de la prévisibilité et de la sécurité juridique.

11.12.2013