Domaine thématique Migration

Nouvelle directive «qualification» de l’Union européenne

Rapprochement entre les statuts des réfugiés et des personnes protégées subsidiairement

  • La nouvelle directive effectue un rapprochement favorable entre les réfugiés et les personnes protégées subsidiairement sur le plan des statuts et des droits en résultant. Certaines distinctions demeurent toutefois malgré la nouvelle définition de protection internationale.
  • Cette directive n’est pas directement pertinente pour la Suisse qui n’y est pas formellement liée.
  • Toutefois, en raison de l’art. 113 LAsi, qui veut notamment que la Suisse «participe à l’harmonisation de la politique européenne à l’égard des réfugiés», et de l’interdépendance du droit de fond et du droit de procédure en matière d’asile (et en particulier de l’accord de Dublin II, auquel la Suisse est partie), il serait tout de même préférable que la Suisse ne s’éloigne pas des standards européens dans le traitement des réfugiés et des personnes bénéficiaires de la protection subsidiaire.

Fin 2011, l’UE a adopté une nouvelle directive (2011/95/UE) portant sur les conditions qu’il faut remplir pour bénéficier d’une protection internationale et sur le statut et les droits découlant d’une telle protection.

Une première directive en 2004

Après avoir organisé, en 2003, les conditions d’accueil pour les requérants d’asile (directive «accueil») et la répartition du traitement des demandes d’asile à travers le règlement de Dublin (Dublin II), l’UE s’est attelée, en 2004, à harmoniser les critères servant à identifier les personnes qui ont besoin d’une protection internationale. Pour ce faire, elle a notamment introduit un nouveau statut, de protection subsidiaire, qui vient s’ajouter à celui, internationalement reconnu, de réfugié. Les personnes qui peuvent bénéficier de la protection subsidiaire sont celles qui ne peuvent être considérées comme réfugiées, mais qui courent tout de même un risque de subir des atteintes graves en cas de renvoi dans leur pays d’origine (art. 2, let. e, dir. 2004/83/CE).

Une nouvelle directive en 2011

Critiquée notamment pour son manque d’harmonisation – en particulier en raison de certaines dispositions floues laissant une marge de manœuvre importante aux Etats membres –, la directive 2004 a fait l’objet d’une refonte en 2011.

Le nouveau texte a comme objet d’établir des normes relatives:

  • aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale;
  • à un statut uniforme pour les réfugiés et les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire;
  • au contenu de cette protection. Le texte de 2011 restreint la latitude laissée aux Etats et réduit l’écart entre les réfugiés et les personnes protégées subsidiairement en matière de statuts et de droits.

La nouvelle directive a été adoptée le 13 décembre 2011 et est partiellement entrée en vigueur le 21 décembre 2011. Les Etats membres doivent terminer la transposition des dispositions au plus tard le 21 décembre 2013.

Tendances générales

Rapprochement et harmonisation des statuts de réfugié et de personne protégée subsidiairement

Cette nouvelle directive a apporté un certain nombre d’améliorations pour la situation des personnes bénéficiaires d’une protection subsidiaire, ainsi que, parfois également, des réfugiés. Il s’agit en particulier de l’accès à l’emploi (art. 26), aux procédures de reconnaissance des qualifications (art. 28), aux soins de santé (art. 30), au logement (art. 32) et aux dispositifs d’intégration (art. 34).

La situation des personnes au bénéfice d’une protection subsidiaire n’a en revanche pas été améliorée en ce qui concerne la protection sociale. Une différence persiste entre cette catégorie de personnes – pour lesquelles les Etats membres peuvent se limiter à octroyer des «prestations essentielles» en matière d’assistance sociale (ces prestations devant toutefois être accordées «au même niveau et dans les mêmes conditions d’accès que ceux applicables à leurs propres ressortissants») – et les réfugiés qui doivent pouvoir bénéficier de la «même assistance sociale nécessaire» que celle octroyée aux ressortissants (art. 29).

Enfin, une distinction subsiste encore, entre les réfugiés et les personnes bénéficiaires d’une protection subsidiaire, en ce qui concerne le droit à un titre de séjour. Pour les réfugiés, le titre est valable trois ans et est renouvelable, alors que pour les personnes protégées subsidiairement, il l’est pour au moins un an et est renouvelable pour au moins deux ans (art. 24).

Meilleure conformité avec les standards internationaux

En principe, lorsque les circonstances qui ont conduit à une protection internationale ont cessé d’exister, la personne protégée perd son statut de réfugié ou de personne protégée subsidiairement. Toutefois, la nouvelle directive prévoit désormais une exception lorsque la personne peut invoquer des «raisons impérieuses» pour refuser de se réclamer de la protection de son pays (art. 11 § 3 et 16 § 3). Cette nouvelle clause s’applique aux réfugiés et aux personnes protégées subsidiairement et a l’avantage de rendre la directive conforme à l’art. 1 C, § 5 et 6 de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés.

Nécessaire à l’évaluation des motifs de persécution, la définition d’un «groupe social» a été précisée. Il s’agit de prendre dûment en compte les aspects liés au genre afin d’assurer une meilleure protection aux femmes victimes notamment de mutilations génitales et stérilisations ou avortements forcés (art. 10, § 1, let. d in fine et § 30 du préambule).

Les conditions régissant l’alternative de protection interne ont été renforcées. Dorénavant, les Etats membres devront non seulement s’assurer qu’il n’existe pas de risque de persécutions ou d’atteintes graves pour la personne concernée, mais encore qu’elle peut retourner dans une partie de son pays d’origine en toute légalité et sécurité et que l’on peut raisonnablement s’attendre qu’elle s’y établisse. Pour procéder à l’examen des risques éventuels, les Etats sont en outre tenus de se renseigner de manière précise et actuelle auprès de sources adéquates, telles que le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (art. 8).

Enfin, la directive 2011 maintient que des partis ou organisations qui contrôlent l’Etat ou une partie importante du territoire peuvent être en mesure d’accorder une protection. Elle précise toutefois que ces «acteurs» doivent être disposés à octroyer cette protection et réellement en mesure de le faire de manière durable et effective (art. 7).

Impacts pour la Suisse ?

En général

Cette directive n’est pas directement pertinente pour la Suisse, dans la mesure où elle ne doit pas être automatiquement intégrée à notre ordre juridique (contrairement au règlement de Dublin ou à la directive retour par exemple). Elle donne toutefois le ton en présentant les standards européens dans le traitement des réfugiés et des personnes bénéficiaires de la protection subsidiaire. Bien que la Suisse ne soit formellement pas tenue de reprendre expressément ces normes, une certaine contrainte matérielle est donc tout de même latente.

Cette exigence est en partie due à l’art. 113 de la Loi sur l'asile (LAsi), par lequel la Confédération s’est notamment engagée à participer «à l’harmonisation de la politique européenne à l’égard des réfugiés au niveau international et aux efforts entrepris à l’étranger pour résoudre les problèmes relatifs aux réfugiés».

En outre, en s’associant à Dublin, la Suisse est également tenue de respecter une partie «procédurale» du droit d’asile européen. Celui-ci est fondé sur le principe de l’harmonisation des procédures, mais également des conditions matérielles d’accueil et des statuts résultant des procédures. Ainsi, pour que le système fonctionne, il est nécessaire que toutes les parties présentent des standards sinon similaires, du moins accordés. La Cour de justice de l’Union européenne est par ailleurs appelée à statuer prochainement sur le lien existant entre le droit de fond – en l’occurrence la directive «accueil» – et le règlement de Dublin (voir les conclusions de l’avocat général, du 15 mai 2012, dans l’affaire Cimade et Gisti c. France, C-179/11, non encore jugée).

Aspects concrets de la directive «qualification»

Sur les questions de l’alternative de protection interne et sur les acteurs de la protection, la Suisse a développé, au travers du Tribunal administratif fédéral (TAF), une jurisprudence qui semble aller dans le même sens que les dispositions de la directive (voir notamment l’arrêt du TAF D-4935/2007, commenté dans la newsletter n°5 du CSDH du 1er février 2012).

Concernant les questions liées au genre, la nouvelle directive européenne précise clairement que ces aspects doivent être pris en considération lors de l’évaluation des motifs de persécution. Le droit européen semble donc considérer que ces éléments peuvent conduire au statut de réfugié (et non pas de protection subsidiaire. Cf. art. 10, § 1, let. d in fine et § 30 du préambule). La situation en Suisse paraît moins claire sur ce point, dans la mesure où les personnes concernées sont souvent reconnues au titre de l’admission provisoire (voir l’interprétation restrictive faite par l’Office fédéral des migrations dans son Manuel de procédure, p. 6, ainsi que l’article de Barzé dans l’ouvrage «Persécutions liées au genre», résumé dans cette édition de la newsletter du CSDH du 27 juin 2012).

Comparaison des statuts «européens» et «suisses» en matière de protection subsidiaire et provisoire

Reste la question de savoir s’il est plus généralement possible de comparer le statut, européen, de la protection subsidiaire à celui, suisse, de l’admission provisoire. Si l’on admet que ces deux statuts sont abstraitement comparables – dans la mesure où, dans les deux cas, il s’agit d’octroyer un statut à des personnes qui ne répondent pas aux critères de détermination du réfugié, mais qui ne peuvent tout de même pas être renvoyées dans leur pays d’origine – il conviendrait encore d’établir si, au regard de la nouvelle directive européenne, les «protégés subsidiairement» ont un statut plus, ou moins, favorable que celui des «admis provisoirement». La pratique démontre que les statuts de protection subsidiaire et de protection provisoire suivent une même histoire: ils sont très souvent prorogés durant de longues années.

Concrètement, la situation n’est toutefois pas facile à évaluer. À titre d’exemple, il est possible de mentionner la question de l’accès à l’emploi. La directive européenne veut que la personne soit autorisée à exercer une activité lucrative, immédiatement après que la protection lui ait été octroyée. Seule réserve: les règles généralement applicables dans le secteur d’activité concerné et dans les services publics (art. 26). En droit suisse, la Loi fédérale sur les étrangers (LEtr) prévoit que «les personnes admises provisoirement peuvent obtenir de la part des autorités cantonales une autorisation d’exercer une activité lucrative, indépendamment de la situation sur le marché de l’emploi et de la situation économique» (art. 85 al. 6 LEtr). La question de savoir si ces deux dispositions ont la même portée n’est dès lors pas évidente.

La question du regroupement familial est en revanche plus claire. Partant du principe que les besoins de protection des personnes qui se voient accorder une admission subsidiaire sont souvent de même nature et de même durée que ceux des personnes qui obtiennent l’asile, la directive européenne a une disposition (art. 23) moins restrictive que la loi suisse (qui connaît un délai d’attente de 3 ans, art. 85 al. 7 LEtr). Dès lors, sur ce point, le droit suisse est contraire à l’évolution européenne.

27.06.2012