Domaine thématique Police et justice

La Suisse prise en étau entre New York et Strasbourg

Strasbourg juge la mise en œuvre par la Suisse de Résolutions contraignantes du Conseil de sécurité conforme à la Convention européenne des droits de l’homme, malgré l’absence de marge d’appréciation

Pertinence pratique:

  • Les conflits de normes entre la Convention européenne des droits de l’homme et les Résolutions du Conseil de sécurité doivent, autant que possible, être résolus par une interprétation conforme aux droits humains des dispositions du Conseil de sécurité.
  • Selon l’arrêt d’une Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme (CrEDH), en cas de véritable conflit de normes entre des obligations de la Convention européenne des droits de l’homme et des obligations issues de Résolutions contraignantes du Conseil de sécurité de l’ONU, ce sont les nomes de la Convention européenne qui priment.
  • Il est fort probable que cette question importante fasse encore l’objet d’un examen de la Grande Chambre.

Genèse des faits

Dans son arrêt Nada contre la Suisse, la CrEDH a conclu en 2012 que la Suisse avait violé la Convention européenne des droits de l’homme en mettant en œuvre une Résolution contraignante du Conseil de sécurité de l’ONU. La Cour a en effet estimé que la Suisse n’avait pas pris en considération la marge d’appréciation que lui laissait pourtant cette résolution litigieuse et qui lui aurait permis une mise en œuvre conforme aux droits humains. Elle a en outre reproché à la Suisse de n’avoir pas transmis immédiatement au Comité des sanctions, compétent en la matière, les éléments à décharge en sa possession. Ces éléments auraient permis une radiation du requérant de la liste des sanctions de l’ONU et partant, la fin des sanctions dirigées contre lui. La Cour est ainsi parvenue à esquiver tous les écueils juridiques en s’abstenant de prendre position quant à la question de savoir si la clause prioritaire de l’art. 103 de la Charte de l’ONU, en vertu de laquelle le droit de l’ONU prévaut sur tous les autres accords internationaux, pouvait être appliquée également à l’encontre des obligations issues de la Convention européenne des droits de l’homme.

Dans l’affaire Al-Dulimi et Montana Management Inc. c. Suisse, la CEDH s’est vue une seconde fois confrontée à des faits similaires. A l’origine de l’affaire se trouve la requête du responsable présumé des finances des services secrets irakiens, dont les avoirs déposés en Suisse devaient, sur la base d’une Résolution du Conseil de sécurité et par décision du Secrétariat d’état à l’économie (SECO), être non seulement gelés, mais également transférés au Fonds de développement pour l’Irak, conformément à cette même Résolution contraignante. Devant le Tribunal fédéral, Monsieur Al-Dulimi a fait valoir en vain que la décision du SECO violait les garanties fondamentales de procédure consacrées par l’art 6. CEDH, arguant qu’il ne lui était pas possible de soumettre les exigences du Conseil de sécurité à l’examen d’un tribunal indépendant.

Dans trois arrêts analogues datant de 2008, le Tribunal fédéral a établi qu’il n’était pas justifié d’examiner la conformité avec les droits humains d’exigences du Conseil de sécurité qui n’entrent en conflit avec aucune norme contraignante du droit international. Estimant que la décision de la Suisse violait non seulement les garanties fondamentales de procédures de l’art. 6 CEDH, mais également le droit à l’octroi d’un recours effectif selon l’art. 13 CEDH, le recourant a saisi la CrEDH.

L’arrêt de la CrEDH

Contrairement à ce qu’elle a établi dans l’arrêt Nada, la CrEDH a confirmé dans la présente affaire que la Résolution litigieuse du Conseil de sécurité ne laissait aucune marge de manœuvre aux Etats membres de l’ONU. Elle a donc reconnu que la Suisse n’avait d’autre choix que de geler les avoirs du requérant et de les transférer au Fonds de développement pour l’Irak. Toutefois, pour résoudre le conflit de normes qui en résultait, la CrEDH ne s’est pas fondée sur la clause prioritaire correspondante de l’art. 103 de la Charte de l’ONU, celle-ci ne jouant étonnamment aucun rôle dans la motivation de son arrêt.

Ainsi, pour résoudre un conflit existant entre les dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme et celles du Conseil de sécurité de l’ONU, la Cour s’est appuyée sur la formule dite de Bosphorus utilisée en 2005 dans l’arrêt Bosphorus. Elle utilise en effet régulièrement cette formule pour déterminer si un Etat a commis des violations de la Convention européenne des droits de l’homme en mettant en œuvre des dispositions de l’UE. Selon cette formule, un Etat a certes le droit de transférer des pouvoirs souverains à une organisation supranationale, mais il reste cependant responsable de toutes les procédures de ses organes, que l’acte ou l’omission découle ou non du droit interne ou de la nécessité d’observer des obligations juridiques internationales.

Pour résoudre cette contradiction dans la pratique, la Cour n’a examiné, sur la base de la formule susmentionnée, uniquement si l’organisation internationale en question assurait une protection juridique comparable à celle exigée par la Convention européenne des droits de l’homme. Dans le domaine des sanctions à l’encontre des dirigeants de l’ancien régime irakien, l’ONU n’a mis en place ni de tribunal indépendant ni d’ombudsman pour clarifier la conformité au droit des mesures de sanction. Seul a été mis sur pied un "point focal", auquel les personnes concernées peuvent s’adresser pour demander la levée des sanctions dirigées contre elles. Il n’y a donc rien de surprenant que la Cour soit arrivée à la conclusion que la protection juridique de l’ONU ne correspond pas aux standards de la Convention européenne des droits de l’homme. Sur la base de cette constatation, la Cour a examiné si le droit à un examen juridique des revendications civiles de M. Al-Dulimi a été violé et a reconnu la violation, estimant que le Tribunal fédéral n’avait pas examiné sur le fond les allégations du requérant.

Commentaire

Il convient de saluer que la Cour n’accepte pas simplement le régime de sanctions du Conseil de sécurité de l’ONU et ses conséquences effectives en matière de droits humains. Défendant de manière rigoureuse les standards de la Convention européenne des droits de l’homme, elle exerce ainsi une pression sur le Conseil de sécurité. Toutefois, cet arrêt ne parvient pas à convaincre, ni sur ses motivations ni sur son résultat.

Il paraît en effet quelque peu facile d’éluder la délicate question du conflit de normes en la renvoyant telle une "patate chaude" à l’Etat signataire, qui se voit alors confronté à un dilemme délicat: choisir entre violer un arrêt de Strasbourg ou des dispositions du Conseil de sécurité de l’ONU. En outre, on aurait pu espérer de la CrEDH qu’elle motive le manque de pertinence qu’elle prête à la clause prioritaire de l’art. 103 de la Charte de l’ONU. Il convient par ailleurs de se demander si la Cour avait ou non conscience des incohérences épineuses qu’occasionnait son arrêt. Dans l’arrêt Al-Dulimi, portant sur le recours d’un collaborateur présumé des services secrets d’un régime autoritaire, qui alléguait des violations des garanties fondamentales de procédure consacrées par l’art. 6 CEDH, la CrEDH avait reconnu la primauté de la Convention européenne des droits de l’homme sur les normes de droit international. En revanche, dans le cas d’un recours pour violation de l’art. 6 CEDH déposé par des victimes de tels régimes désireuses de saisir le tribunal d’un Etat tiers à l’encontre de leur Etat autoritaire, la Cour ne paraît pas encore prête à reconnaître la primauté de la Convention européenne devant les obligations du droit international et, plus concrètement, devant l’immunité de l’Etat en question. Ainsi, dans l’arrêt Al-adsani, la CrEDH a rejeté le recours d’un koweïti qui demandait réparation devant les tribunaux anglais contre l’Etat du Koweït pour des tortures qu’il avait subies.

Une décision (non) définitive?

La Suisse a décidé fin février 2014 de demander une révision de cet arrêt par la Grande Chambre de la CrEDH. Une commission composée de cinq juges sera amenée à se prononcer sur le sort à réserver à cette demande dans les prochaines semaines.

Si de telles demandes ne présentent d’ordinaire que peu de chance d’aboutir, dans le cas concret, les chances se révèlent plutôt élevées. Comme elle le précise dans son arrêt, la Chambre a voulu se dessaisir de cette affaire au profit de la Grande Chambre du fait qu’elle soulevait des questions importantes. La Suisse s’étant opposée au dessaisissement, il n’a pu être mis en œuvre et la Chambre a dû reprendre l’examen de l’affaire. Celle-ci a toutefois attribué la plus haute pertinence à cet arrêt, qui sera publié dans son florilège jurisprudentiel de fin d’année, qui regroupe annuellement les 20 à 30 arrêts les plus importants.

Certains éléments semblent indiquer que la Suisse, avec sa demande de révision par la Grande Chambre, enfonce une porte ouverte et que Strasbourg n’a pas dit son dernier mot sur cette épineuse question.

12.03.2014