Domaine thématique Questions institutionnelles

Procurations problématiques dans le cadre des lois sur l’aide sociale

Selon le Tribunal fédéral, la loi sur l’aide sociale du canton de Berne peut être appliquée en conformité avec la Constitution fédérale - sur l’arrêt du Tribunal fédéral 8C_949/2011 du 4 septembre 2012

Pertinence pratique

  • La disposition selon laquelle les personnes qui déposent une demande d’aide sociale doivent signer une procuration générale peut être interprétée et appliquée conformément à la Constitution fédérale.
  • Les procurations ne sont autorisées que si elles concernent des buts bien précis et si elles sont utilisées exclusivement pour l’acquisition d’informations nécessaires.
  • Dans certaines circonstances, le refus de la personne demandeuse de signer une procuration peut être sanctionné. Dans ce cas, la réduction des prestations doit être proportionnée au comportement fautif et ne doit pas porter atteinte au minimum vital indispensable.

En fait

Dans le cadre des discussions pour la lutte contre les abus dans le domaine de l’aide sociale, différents cantons ont révisé leur loi sur l’aide sociale et ont renforcé l’obligation des bénéficiaires de donner des informations et de renseigner. Ceci concerne également le canton de Berne, dont la nouvelle loi sur l’aide sociale (Loi sur l’aide sociale, LASoc) est rentrée en vigueur le 1er janvier 2012. La nouvelle loi règle à l’art. 8 LASoc le secret en matière d’aide sociale, les obligations et le droit de dénoncer des personnes chargées de l’exécution de l’aide sociale ou la transmission d’informations à des autorités et à des particuliers à l’art. 8a LASoc, l’acquisition d’informations à l’art. 8b LASoc, ainsi que les obligations de renseigner et le droit d’informer à l’art. 8c.

Alors que les nouvelles règlementations apportent une contribution essentielle à la détermination des droits et des obligations mutuels, elles contiennent également quelques innovations législatives controversées. Ceci concerne tout particulièrement la procuration générale de l’art. 8b al. 3 LASoc qui a été introduite seulement au moment de la procédure de consultation. Selon cette disposition, les personnes chargées de l’exécution de la présente loi, pour l’acquisition des informations qu’elles ne peuvent pas obtenir par d’autres moyens, «demandent une procuration à la personne concernée lorsqu’elle dépose sa demande d’aide sociale». Une telle procuration permet aux autorités sociales d’obtenir des renseignements en particulier auprès de personnes soumises au secret professionnel ou au secret bancaire, par exemple des médecins, des psychothérapeutes, des banques ou des avocats. Les exceptions au secret en matière d’aide sociale étaient également controversées, ainsi que les obligations légales de la part de tiers privés de fournir des renseignements pouvant être obtenus sans procuration, par exemple, des renseignements de personnes vivant en communauté avec la personne bénéficiaire, des employeurs et des bailleurs.

Après l’échec de la collecte de signatures pour demander un référendum, différentes associations, ainsi que deux particuliers, ont fait recours au Tribunal fédéral contre ces innovations. Le Tribunal fédéral a admis la légitimation pour recourir du Comité des chômeurs et victimes de la pauvreté (KABBA), ainsi que celle d’une personne privée, bénéficiant elle-même de l’aide sociale, et est entré en matière sur le recours.

Le grief essentiel du recours était celui de savoir si la procuration générale que les autorités peuvent exiger au début d’une procédure était en contradiction avec la Constitution et la CEDH, en particulier avec le droit fondamental à la liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.) et la protection de la sphère privée (art. 13 Cst. ainsi que l’art. 8 CEDH). Les recourants avaient fait valoir le fait que l’accord pour l’acquisition d’informations ne serait pas donné de plein gré et qu’une procuration en blanc représenterait une restriction excessive aux droits fondamentaux. C’est la raison pour laquelle ils ont exigé l’abrogation partielle de la nouvelle loi.

L’arrêt du Tribunal fédéral

Le Tribunal fédéral a rejeté le recours à une petite majorité de 3 voix contre 2. Etant donné que la disposition controversée concernant la procuration pourrait être interprétée et appliquée conformément à la Constitution, la loi pourrait demeurer telle quelle. La Haute Cour a reconnu, cependant, la problématique juridique de la disposition attaquée relative à la personnalité et a retenu que la disposition contestée ne devrait pas être appliquée stricto sensu, mais seulement de manière restrictive.

Tout d’abord, le Tribunal fédéral attire l’attention sur le fait que la loi sur l’aide sociale du canton de Berne prévoit une acquisition d’informations échelonnée. Il en découle qu’il incombe tout d’abord aux personnes concernées, dans le cadre de leur obligation de collaborer, de fournir aux services sociaux les renseignements requis. Les obligations légales de renseigner interviennent en second lieu. Ce n’est que lorsque les informations nécessaires ne peuvent pas être acquises par ces deux moyens que les services sociaux peuvent s’appuyer sur ladite procuration.

Le Tribunal rappelle ensuite qu’une procuration est à même de remplacer une autorisation légale pour l’acquisition d’informations, mais non pas l’intérêt public et la proportionnalité. C’est pour cette raison-là que la procuration – même si elle a été accordée de manière très étendue – peut être utilisée par les autorités que dans la mesure où elle est nécessaire au traitement de la demande. Même si l’art. 8b al. 3 LASoc est formulé de manière très large, il résulte d’une interprétation conforme à la Constitution que cette disposition ne permet aucunement un flot d’informations illimité ou incontrôlé. En effet, il ne s’agit pas non plus d’une procuration générale, mais d’une procuration clairement limitée par son but, qui ne peut être utilisée par les autorités qu’en dernier recours et seulement dans le respect du principe de la proportionnalité. Etant donné que les bénéficiaires de l’aide sociale ont la possibilité de consulter leur propre dossier à tout moment et sans intérêt digne de protection particulier, ils ont également la possibilité, selon le Tribunal fédéral, de contrôler le traitement de leurs données.

Le Tribunal fédéral s’est finalement exprimé sur la question du volontariat de la procuration. Il a retenu que les demandeurs d’aide sociale sont obligés de collaborer et que l’octroi de la procuration représenterait une forme particulière de collaboration. Le refus de collaborer pourrait légitimer une réduction des prestations. Celle-ci devrait, cependant, être proportionnée au comportement fautif et ne devrait pas toucher au minimum vital indispensable. Dans le cas où une personne demandant l’aide sociale refuserait de fournir la procuration, cela ne devrait pas conduire à un refus d’entrée en matière. Au contraire, les services sociaux devraient déterminer, à l’aide des informations fournies par le requérant et sur la base des informations accessibles de par la loi, s’il existe une situation de besoin.

Dans les autres parties de l’arrêt, le Tribunal fédéral a rejeté les griefs selon lesquels les dispositions en question seraient contraires aux droits fondamentaux. Tant les exceptions étendues concernant le secret en matière d’aide sociale que les obligations de renseigner de tiers privés seraient conformes à la Constitution.

Commentaire

Il résulte de l’arrêt du Tribunal fédéral que les services sociaux du canton de Berne – et d’autres cantons qui prévoient des réglementations comparables – ont le droit, lors du dépôt de la demande d’aide sociale, de faire signer une procuration pour l’acquisition d’informations. Cependant, celle-ci ne doit pas être si étendue, tel que le texte de la loi le laisse entendre, mais ne doit être utilisée qu’à des fins bien précises et de manière proportionnée. Malgré la problématique des procurations générales, le Tribunal fédéral renonce à abroger l’art. 8b al. 3 LASoc. Il s’en tient ici au principe selon lequel il abroge une norme cantonale, dans le cadre de la juridiction constitutionnelle, seulement dans des cas exceptionnels, à savoir, lorsqu’une interprétation conforme à la Constitution s’avère être incontestablement injustifiable.

Le résultat limite du vote lors du prononcé de l’arrêt montre qu’un résultat contraire aurait également pu être défendu avec de bonnes raisons. En effet, il n’est pas souhaitable qu’une base légale, conformément à sa lettre, aille au-delà de ce qui est autorisé par la Constitution. Cela est particulièrement valable dans le cas où la règlementation légale est appliquée à une multitude de personnes, qui, en règle générale, n’ont pas de connaissances juridiques particulières, qui ne sont pas représentées par un avocat et, en raison de leur situation financière difficile (et souvent personnelle, également), ont un besoin de protection particulier. Le moment de l’octroi de la procuration semble problématique, également. En raison de l’acquisition d’informations échelonnée, il serait souhaitable de ne demander la procuration que lorsque les services sociaux ne peuvent pas acquérir les informations dont ils ont besoin pour la détermination des prétentions par une autre voie. Le texte clair de l’art. 8b al. 3 LASoc (« lorsqu’elle dépose sa demande ») ne permet néanmoins pas une telle manière d’agir. C’est la raison pour laquelle il n’appartient aux services sociaux de faire appel à une procuration octroyée que si, premièrement, les autres moyens d’acquisition d’informations ont échoué, deuxièmement, l’information est nécessaire à la détermination des prétentions et, troisièmement, l’acquisition d’informations peut être exigée de la part du demandeur dans les circonstances du cas d’espèce. Le Tribunal fédéral place sa confiance dans le professionnalisme des services sociaux, dont le personnel, grâce à sa formation et son orientation professionnelle, pourrait saisir la différence entre les informations nécessaires et celles étrangères à l’affaire.

Le fait que les arguments du Tribunal fédéral ne soient pas convaincants en tous points ressort aussi de la délibération publique de l’arrêt dans la mesure où il a manifestement été question d’autres restrictions concernant la procuration plaidant pour des indications sur la possibilité  d’une révocation en tout temps et pour une information avant l’usage de celle-ci. Ces deux points manquent toutefois dans la motivation écrite de l’arrêt, désormais disponible. Le modèle de procuration que la Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale du canton de Berne a mis à disposition sur internet au mois d’août, et à laquelle le Tribunal fédéral se rapporte, apparaît d’autant plus important. Ce modèle de procuration est formulé de manière considérablement plus restrictive que la formulation de la disposition légale controversée ne l’autoriserait. Les autorités et les personnes, qui, sur la base de la procuration, peuvent être interrogées (assurance, caisse de pension, banque, poste, représentant juridique, médecin), sont mentionnées séparément dans le document et peuvent être cochées ou pas. En outre, la procuration a une validité limitée et contient la mention qu’elle peut être révoquée à tout moment. Selon les explications concernant la procuration, la personne concernée doit avoir à chaque fois la possibilité d’apporter elle-même les informations avant que l’autorité n’en fasse usage.

Cette procédure donne l’espoir qu’à l’avenir la procuration sera utilisée de telle manière à ce qu’elle ne restreigne pas outre mesure les droits de la personne concernée. L’intérêt public incontesté de disposer de fondements solides pour les prises de décision, ainsi que pour la lutte contre les abus dans le domaine de l’aide sociale, ne doit pas mettre dans l’oubli le fait que les services sociaux traitent des données particulièrement dignes de protection et que les personnes se trouvant dans une situation de dénuement sont, en général, particulièrement vulnérables et menacées par la discrimination. Par conséquent, un usage responsable des données reste un point central.

La précision du Tribunal fédéral concernant le fait que le refus du requérant de signer une procuration ne doit pas conduire à un refus d’entrée en matière de la part des services sociaux semble également significative. Ils doivent, bien au contraire, déterminer la situation de dénouement sur la base des informations apportées par les personnes concernées et sur la base des obligations légales de renseigner. Pour la majorité des informations requises par les services sociaux, aucune procuration n’est nécessaire en raison de la nouvelle législation et de l’obligation de renseigner étendue des tiers. Ce n’est que lorsque la situation de dénuement ne peut être suffisamment déterminée, en raison du défaut de procuration, que la personne concernée doit s’attendre à être sanctionnée.

Le fait que le Tribunal fédéral n’a pas abrogé les normes controversées de la loi sur l’aide sociale du canton de Berne, mais qu’il les a seulement interprétées de manière restrictive, ne signifie pas que l’application de la norme ne pourrait plus être examinée dans des cas concrets. Le Tribunal fédéral a, en outre, attiré l’attention particulièrement sur le fait que les bénéficiaires de l’aide sociale ont le droit d’exiger à tout moment la consultation de la totalité des documents les concernant. S’il s’avère que des informations ont été acquises par des voies non autorisées, la personne concernée peut se défendre et exiger, en particulier, que les données en question soient effacées.

31.10.2012