Domaine thématique Questions institutionnelles

La CEDH, catalyseur de la liberté

Comment la Cour européenne des droits de l’homme a contribué à consolider l’Etat de droit en Europe

Résumé:

À l'origine, rien ne laissait présumer que l’on pourrait tirer aujourd’hui un bilan aussi positif du rayonnement de la Convention européenne des droits de l’homme sur l’ensemble du continent. Les faits sont pourtant là: la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme a non seulement aidé de nombreuses personnes lésées à faire valoir leurs droits, mais a aussi contribué de façon décisive, de concert avec les autorités et tribunaux nationaux, à renforcer l’État de droit et la démocratie dans des pays qui sortaient d’une guerre ou s’étaient affranchis de l’emprise d’un dictateur ou d’un régime totalitaire.

Réunis au Palais Barberini de Rome le 4 novembre 1950, les ministres des Affaires étrangères de douze pays d’Europe de l’Ouest et de la Turquie apposaient solennellement leur signature au pied de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, abrégée en «Convention européenne des droits de l’homme (CEDH)». Tous les signataires n’étaient cependant pas d’humeur à célébrer l’événement. Paul-Henri Spaak, homme d’État belge et premier président de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, aurait ainsi lancé la boutade suivante: «Cette convention n’a rien d’extraordinaire, mais le palais est magnifique.» D’autres partageaient la déception de Spaak: la CEDH avait beau être le premier instrument international à consacrer un corpus de droits fondamentaux contraignants, quelle utilité pouvait-on toutefois attendre d’un traité interdisant la torture et les détentions arbitraires s’il ne donnait pas aux victimes un instrument leur permettant de se défendre contre ces exactions? Cette déception était justifiée: pendant les négociations – telle était du moins la vision de certains diplomates et ministres qui y avaient participé –, quelques États membres avaient privé la CEDH de tout tranchant.

Une convention inopérante pour l’Europe?

Dans la première version de la CEDH, tant la possibilité de saisir d’une requête individuelle une future Commission européenne des droits de l’homme que la création d’une Cour européenne des droits de l’homme n’étaient que de simples options. En outre, cette Cour ne serait constituée que si huit pays au moins en reconnaissaient la juridiction. En 1950, tous ces éléments semblaient très peu probables. Pour cette raison, Spaak et bien d’autres personnes présentes lors de la signature de la CEDH à Rome étaient d’avis que la Cour européenne des droits de l’homme ne verrait certainement jamais le jour. Ce n’était d’ailleurs pas la seule question qui suscitait de la méfiance: certaines dispositions de la CEDH, et notamment celles qui consacraient le droit à la sécurité de la personne, à la liberté de religion ou la liberté de réunion et d’association, soulevaient aussi bien des doutes. Des professeurs de droit et des experts en droit international montraient en effet du doigt les nombreuses exceptions, définies en termes très généraux et vagues, telles que la «sécurité publique», «l’ordre» ou «la santé ou la moralité publiques», qui permettaient de restreindre à volonté l’application de ces droits.

Lentement mais sûrement

Des craintes qui semblaient justifiées. Lorsque la CEDH, ratifiée par dix pays, est entrée en vigueur en 1953, seul trois de ces derniers admettaient la possibilité de déposer une requête individuelle. Et deux seulement reconnaissaient la juridiction de la Cour européenne, ce qui était insuffisant. Cependant, un revirement d’opinion allait se produire rapidement, surtout au sein de certains petits pays du Conseil de l’Europe. La Commission européenne des droits de l’homme entama ses travaux en 1955 après que six États eurent reconnu sa compétence pour recevoir des requêtes individuelles. Puis lorsque huit pays eurent reconnu sa juridiction, la Cour européenne des droits de l’homme commença à siéger à Strasbourg, en 1959. Depuis lors, la jurisprudence européenne complète et renforce la mise en œuvre de la CEDH par les tribunaux et instances juridiques des nations.

Durant la première décennie de son existence, la Cour européenne examina dix affaires seulement et constata un nombre encore inférieur de violations de la Convention. Pendant plusieurs années, il n’y eut même pas de procédure pendante auprès de la CEDH. Deux raisons principales expliquaient cet état de fait: en premier lieu, la Commission européenne des droits de l’homme agissait à la façon d’un filtre. En effet, elle réglait de nombreux recours par le biais de procédures de conciliation confidentielles, ne déférant qu’un petit nombre d’affaires à la Cour. En deuxième lieu, cette Cour était étroitement surveillée par les membres du Conseil de l’Europe qui n’en avaient pas reconnu la juridiction, et notamment la France et la Grande-Bretagne. Les juges de Strasbourg, issus pour la plupart des facultés de droit et forts d’une longue expérience de la politique internationale, se sont avérés d’habiles diplomates.

Ainsi, le premier cas qui leur a été soumis a mis en exergue leur position à la fois prudente et pragmatique. Dans l’affaire Lawless c. Irlande, 14.11.1960, la Cour de Strasbourg a examiné la détention de Gerrard Lawless, ancien membre de l’Irish Republican Army (IRA), et la loi irlandaise relative aux atteintes à la sécurité de l’État, qui autorisait la détention sans jugement et pour une période illimitée des personnes soupçonnées de terrorisme. Dans son arrêt, la Cour constatait que «le Gouvernement irlandais s’est conformé aux obligations que lui imposait, en tant que Partie à la Convention, le paragraphe 3 de l’art. 15 CEDH», qui permet de déroger aux obligations qu’elle prévoit en présence d’un danger public «menaçant la vie de la nation.» La Cour estimait en effet qu’une situation d’exception régnait alors en Irlande, et que la détention de Gerrard Lawless dans une prison militaire pendant plusieurs mois sans comparution devant le juge n’était par conséquent pas contraire à la CEDH.

L’attitude circonspecte des juges de Strasbourg a fini par vaincre le scepticisme de nombreux États: la Grande-Bretagne a ainsi reconnu la juridiction de la Cour européenne en 1966, suivie de l’Italie en 1973, puis de la France et de la Suisse en 1974 (voir «La démocratie suisse et son attachement aux libertés individuelles» dans la newsletter du CSDH du 24 novembre 2014). Dès lors, pratiquement toute personne habitant en Europe occidentale avait la possibilité de faire valoir ses droits auprès de la Cour européenne des droits de l’homme en s’adressant à la Commission des droits de l’homme une fois les voies de recours nationales épuisées. Ce n’était toutefois que le début de l’œuvre de consolidation des droits humains réalisée par la CEDH en Europe.

«Des droits concrets et effectifs»

Grâce à la Cour de Strasbourg, une «petite révolution des droits humains», selon l’expression utilisée par certains observateurs, a eu lieu en Europe durant la seconde moitié des années 1970. En peu de temps, cette cour a en effet rendu quelques arrêts dont les conséquences se font encore sentir aujourd’hui. L’affaire Airey c. Irlande, 09.10.1971 est un bon exemple. Johanna Airey affirmait que son mari, alcoolique, la menaçait fréquemment de sévices et lui en infligeait parfois, raison pour laquelle cette mère de quatre enfants voulait divorcer. Or, son salaire de vendeuse ne lui permettait pas de se payer les services d’un avocat, l’État ne fournissant par ailleurs aucune assistance judiciaire, faute de base légale. 

Contrairement à une personne qui pourrait s’attacher les services d’un avocat, elle ne pouvait pas faire valoir ses droits auprès de la High Court de Dublin, qui connaissait des instances de divorce. Dès lors, le mariage de Madame Airey avec son époux violent ne pouvait être dissous. Cette situation n’a évolué que lorsque la Cour européenne a été saisie de l’affaire. En effet, les juges de Strasbourg ont conclu que l’Irlande avait violé le droit de Madame Airey à un procès équitable (art. 6 CEDH), car elle ne lui avait pas fourni d’assistance judiciaire gratuite. Ils soulignaient aussi que «la Convention a pour but de protéger des droits non pas théoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs». Dans des cas semblables – qui sont par ailleurs très nombreux –, la CEDH est donc en prise directe sur l’existence réelle des personnes. Toutefois, son rayonnement va au-delà de cet effet individuel: elle a souvent joué un rôle important dans l’évolution d’un pays tout entier.

Un rempart contre le totalitarisme

Le 25 avril 1974, la Révolution des œillets – appelée ainsi parce que la population avait orné de ces fleurs le canon des fusils des militaires insurgés – inaugurait une période troublée au Portugal et le début de la fin des dictateurs et autocrates de l’Europe méridionale. La même année, la dictature des colonels quittait le pouvoir en Grèce. Le dictateur Francisco Franco, qui dirigeait l’Espagne d’une main de fer depuis 1939, mourait l’année suivante. Dans les trois pays, la torture, les détentions arbitraires et la censure systématique de la presse, de la radio et de la télévision étaient des pratiques habituelles.

La CEDH avait déjà contribué au mouvement de condamnation des régimes militaires alors qu’ils étaient encore en place. Arrêtons-nous sur le cas de la Grèce, particulièrement révélateur.

La CEDH n’est pas du goût des dictateurs

Le 21 avril 1967, une faction d’officiers de droite prenait le pouvoir à Athènes à la suite d’un coup d’État. Peu de temps après le putsch, la junte militaire déclarait au Secrétaire général du Conseil de l’Europe, le Britannique Peter Smithers, qu’il régnait une situation d’exception dans le pays et qu’elle invoquait en conséquence l’art. 15 CEDH, ce qui suspendait l’application de nombreux droits garantis par la CEDH. 

C’est notamment en réaction aux rapports faisant état de tortures, de détentions en masse et d’autres graves atteintes aux droits humains depuis la prise de pouvoir par les colonels grecs que le Danemark, la Norvège, les Pays-Bas et la Suède ont introduit le 2 octobre 1967 un recours contre la Grèce auprès de la Commission européenne des droits de l’homme. Cette dernière envoya une délégation en Grèce pour instruire l’affaire sur place. Les délégués interrogèrent des témoins, et notamment de hauts fonctionnaires, des officiers de l’armée, des avocats, des journalistes et des permanents syndicaux. Ils rassemblèrent et analysèrent de nombreux documents, en particulier une liste du directeur général des services secrets grecs énonçant des attentats à la bombe prétendument avortés ou des extraits traduits des dispositions légales. La Commission rédigea ensuite un rapport confidentiel de 164 pages sur la situation des droits humains en Grèce.

Dans une première partie, elle y concluait que les preuves fournies par le gouvernement n’attestaient pas l’existence d’une situation d’exception qui menaçait la vie en Grèce. Une fois ce constat établi, les membres de la Commission examinèrent la situation d’un grand nombre de droits sous le régime militaire grec, pour conclure notamment que l’interdiction de publier tout texte qui, directement ou indirectement, critiquait la façon dont le gouvernement exerçait ses attributions était une limitation de la liberté d’expression inutile en démocratie, qui constituait de ce fait une violation de l’art. 10 CEDH. De même, la Commission estima que l’interdiction des rassemblements politiques dans des lieux publics et l’obligation de demander une autorisation pour les réunions politiques privées (même au domicile des personnes concernées) étaient inconciliables avec l’art. 11 CEDH. La Commission constatait aussi d’autres violations de la Convention, en particulier l’interdiction des partis politiques, les arrestations arbitraires et les perquisitions. 

Le 15 avril 1970, le Conseil des ministres du Conseil de l’Europe, au sein duquel siègent tous les États membres, adopta une résolution. Jusque-là confidentiel, le rapport de la Commission européenne des droits de l’homme fut alors rendu public. À Athènes, la junte militaire s’indigna, signalant que le rapport de la Commission était «nul et non avenu» et qu’elle se considérait comme juridiquement dégagée de ses conclusions. Elle dénonça ensuite la CEDH et quitta le Conseil de l’Europe, une décision qui se révélerait par la suite être une erreur, car elle allait renforcer l’isolation du régime.

L’attitude du premier gouvernement démocratique grec après la remise du pouvoir à un gouvernement civil par la Junte militaire en juillet 1974 est révélatrice de l’importance qu’avait acquise la CEDH en Europe. En effet, la Grèce organisa des élections pour le 17 novembre 1974 et adhèra à nouveau à la CEDH le 28 novembre de la même année, soit sept ans après son retrait. Le Portugal et l’Espagne lui emboîtèrent le pas, ratifiant la CEDH peu de temps après la chute de leur dictateur.

Chute du Rideau de fer et essor de la CEDH

L’Europe allait subir un bouleversement encore plus profond à partir de 1989, à la suite de l’effondrement de l’Union soviétique. Auparavant, le Rideau de fer divisait non seulement l’est du continent de l’ouest, mais aussi les pays ayant ratifié la CEDH de ceux ne l’ayant pas fait. La situation allait très vite évoluer: en l’espace de quelques années, la plupart des anciens pays satellites d’Europe de l’Est et d’Europe centrale adhéraient au Conseil de l’Europe et ratifiaient la CEDH. Les rares pays d’Europe occidentale à ne pas l’avoir fait ont eux aussi finalement opté pour la ratification, de sorte que la Biélorussie, gouvernée par un autocrate, est actuellement le seul pays d’Europe où la CEDH ne s’applique pas encore.

Pour les anciens pays du bloc communiste, la ratification de la CEDH n’a pas seulement une valeur symbolique: elle a aussi contribué de façon essentielle – et souvent de façon très concrète – à l’avènement de la démocratie, de l’État de droit et des droits humains. Nous en voulons pour preuve les nombreux arrêts dans lesquels la Cour a qualifié d’inéquitables des procédures pénales, donnant ainsi son appui aux réformes nécessaires du traitement réservé aux délinquants. La CEDH a également exercé une influence sur les réformes politiques, comme le montrent les quelques exemples ci-dessous.

Liberté de l’information

János Kenedi, un historien spécialiste des services secrets des États communistes d’Europe de l’Est, voulait, dans le cadre de ses recherches, consulter les archives des services secrets hongrois des années 1960. L’État hongrois lui ayant refusé l’accès illimité à un document, en dépit de l’arrêt d’une instance judiciaire nationale, il saisit la Cour européenne. Cette dernière conclut à une violation de la liberté de recevoir des informations (art. 10 CEDH), du droit à un procès équitable (art. 6 CEDH) et du droit à un recours effectif (Kenedi c. Hongrie, 26.05.2009).

Dans cet arrêt, la Cour de Strasbourg a clairement indiqué que la CEDH garantissait l’accès aux informations collectées et gérées par l’État sur le passé communiste de l’Europe de l’Est. Ainsi, la Convention permet de mener un débat sur le totalitarisme et contribue à l’établissement de la vérité en donnant aussi à des acteurs défendant des points de vue controversés la possibilité d’y prendre part.

Interdiction des partis politiques

Dans l’affaire Partidul Comunistilor (Nepeceristi) (PCN) et Ungureanu c. Roumanie, 03.02.2005, les juges de Strasbourg, examinant l’interdiction du parti communiste roumain, ont notamment indiqué que «la Cour [était] prête aussi à tenir compte du contexte historique des cas soumis à son examen, à savoir en l’espèce l’expérience du communisme totalitaire en Roumanie avant 1989». Ceci tout en précisant que des partis communistes ayant une idéologie marxiste existent dans plusieurs pays signataires de la Convention et qu’un certain temps s’était écoulé depuis la chute du régime communiste, de sorte que cette interdiction n’était pas absolument indispensable dans un État démocratique.

Renforcement des sociétés en transition

La Cour européenne a dû se pencher, dans de nombreuses autres affaires, sur les séquelles des dictatures communistes d’Europe de l’Est. C’est ainsi qu’elle a été appelée à traiter des cas d’expropriation forcée de la propriété privée, des cas d’anciens membres du KGB expulsés de la fonction publique ou encore des cas d’anciens membres du parti communiste dont la candidature aux élections n’avait pas été admise.

La CEDH a contribué de manière cruciale à la réussite de la transition des anciens régimes totalitaires vers la démocratie. Durant cette phase, le fait de pouvoir compter sur un mécanisme international a été décisif pour pouvoir, de concert avec les autres organes du Conseil de l’Europe, rappeler leurs engagements aux États membres concernés, en particulier durant des phases de retour aux anciennes pratiques, habituelles lors des transitions politiques.

Un instrument toujours actuel, présent dans la pratique nationale

La CEDH continue à exercer de nos jours un effet extraordinairement positif sur les droits humains. Son rayonnement ne se limite pas aux arrêts de la Cour qu’elle a instituée – dont l’importance va souvent au-delà du cas d’espèce –, mais s’étend également à la plupart des régimes juridiques nationaux (voir «La Suisse et la Cour européenne des droits de l’homme: chronique d’une relation tumultueuse» dans la newsletter du CSDH du 24 novembre 2014).

Son président, le Luxembourgeois Dean Spielmann, l’a expliqué en ces termes lors d’une conférence qu’il a prononcée en octobre dernier au Tribunal constitutionnel d’Azerbaïdjan: «Dans la plupart des États membres, c’est quotidiennement que la Convention est invoquée devant les juridictions suprêmes (mais aussi devant les juridictions ordinaires) et appliquée par elles.» Un exemple parmi tant d’autres: en avril 2014, le Tribunal constitutionnel turc a décrété que le blocage de Twitter dans l’ensemble du pays allait à l’encontre de la CEDH et ordonné aux autorités responsables des télécommunications de rétablir l’accès au service.

Nous ne pouvons savoir ce qu’en penserait aujourd’hui Paul-Henri Spaak, l’homme d’Etat belge déçu par la Convention en 1950. Mais peut-être partagerait-il l’opinion exprimée par le président de la Tchéquie, Vaclav Havel, dans le discours qu’il prononça à l’occasion de l’inauguration du nouveau bâtiment de la Cour à Strasbourg en 1995 : «Je ne doute pas que le mérite en reviendra, dans une grande mesure, au Conseil de l’Europe et à ses différentes institutions, y compris celles qui siégeront dans ce palais. En aucun cas, il ne fera usage d’instrument de force – il n’en dispose pas –, mais ce sera le fruit de la grande œuvre entamée il a plusieurs dizaines d’années.»

24.11.2014