Settore tematico Migrazione

L’integrazione degli stranieri: tra assimilazione e liberalismo

Evoluzione della politica federale ed analisi della pratiche cantonali: il caso di Neuchâtel.

Impatto sulla pratica

  • Uno sguardo storico all’evoluzione della politica federale in materia di accoglienza e regolamentazione della presenza degli stranieri, come evolutasi nel corso del 1900, mostra una costante oscillazione tra tendenze assimilazioniste e liberali.
  • Come risultato di una tale politica, ne consegue una definizione legislativa generica di “integrazione” che, da un lato, si ispira a principi di tolleranza e rispetto reciproco tra popolazioni svizzere e straniere, dall’altra, richiede la disponibilità degli stranieri ad integrarsi a fronte di un atteggiamento di apertura della popolazione svizzera (cf. art. 4 LStr).
  • Sul piano della pratica cantonale, si registrano altrettante oscillazioni tra modelli inclusivi ed esclusivi di integrazione. Questi ultimi variano da pratiche restrittive, come la stipula di convenzioni di integrazione, a pratiche liberali che mirano a forme di coesistenza sociale e convivenza multiculturale.
  • Un esempio di politica liberale, come quella attuata nel Cantone di Neuchâtel, ispirata a principi di pari dignità e partecipazione civica, dimostra che l’integrazione, lungi dall’essere un processo unilaterale come implicitamente descritto dal diritto federale (cf. art. 4 LStr), può essere il risultato di un reciproco adattamento tra popolazioni straniere e autoctone.
  • Dei programmi di “educazione civica”, comme quelli previsti dal Cantone di Neuchâtel destinati ad informare gli stranieri sui costumi locali e sui valori costituzionali, sono sufficienti per assicurare una coesistenza pacifica e rispettosa dei diritti umani.

 

Evoluzione della politica federale in materia di integrazione

Tra naturalizzazione ed integrazione: dagli anni 1920 agli anni 1980

L’oscillazione tra tendenze assimilazioniste e liberali in materia di accoglienza e regolamentazione del soggiorno degli stranieri ha provocato, nel corso del tempo, l’adozione di misure legislative differenti. Esse vanno da una sorta di «naturalizzazione forzata» destinata ad equilibrare la proporzione tra popolazione svizzera e straniera, negli anni 1920; all’introduzione dei permessi di domicilio, negli anni 1940; alla promulgazione di una legge sull’acquisto e la perdita della nazionalità svizzera, negli anni 1950 (successivamente modificata negli anni 1990 e 2014); fino all’adozione di misure di integrazione, a partire dagli anni 1970. Queste ultime sono state destinate dapprima all’integrazione dei lavoratori stranieri ed in seguito sono divenute oggetto di una politica pubblica in materia di integrazione, a partire dagli anni 1980.

L’integrazione come compito dello Stato: gli anni 1990

Tuttavia è soltanto a partire dagli anni 1990 che la Svizzera è confrontata alle esigenze di movimenti migratori planetari, alla libera circolazione delle persone, ai nuovi flussi provenienti dall’Europa dell’Est, al bisogno della manodopera straniera, alle riduzioni demografiche, e dunque alle esigenze di contemperare gli equilibri tra cittadini e stranieri. A partire da questo momento, il dibattito politico non ruota piu’ attorno all’assimilazione degli stranieri – come era stato tra gli anni 1920 e 1970 – bensì «timidamente» intorno al tema dell’integrazione. Nel Messaggio relativo alla revisione totale della legge sull’asilo nonché alla modificazione della legge federale concernente la dimora e il domicilio degli stranieri, del 4 dicembre del 1995, il Consiglio federale affermerà esplicitamente che l’integrazione è compito dello Stato: il promovimento dell’integrazione deve andare ben oltre le sfere sociale e assistenziale, come era stato fino ad allora, per acquisire una dimensione politica.

«Incoraggiare ed esigere»: gli anni 2000-2014

Con l’approvazione della successiva legge federale sugli stranieri (LStr) del 16 dicembre 2005, l’ambizione del Consiglio federale è di promulgare dei “principi importanti” che mirano a promuovere l’integrazione degli stranieri. Nonostante il nuovo testo di legge ruoti attorno all’ «integrazione» come principio-chiave, la legge rinuncia tuttavia a definirlo, essendo questo un concetto di tipo «evolutivo», suscettibile di modifiche nel corso del tempo secondo le variazioni delle rappresentazioni sociali. Dalla lettura del Messaggio si deduce che l’integrazione è in linea di principio immaginata come un processo mutuale e reciproco, basato sulla disponibilità degli stranieri ad inserirsi nel contesto sociale del Paese e sul loro accoglimento da parte della comunità svizzera. Tale principio si traduce tuttavia, all’art. 4 del relativo testo di legge, nella richiesta agli stranieri di familiarizzarsi con la società ed i modi di vita svizzeri ed apprendere una lingua nazionale. L’Ordinanza sull’integrazione degli stranieri (OintS del 24 ottobre 2007) intitola il Capitolo 2 «Contributi e obblighi degli stranieri» ed, al suo interno, l’art. 4 «Contributo degli stranieri all’integrazione», legittimando cosi’ l’introduzione dello strumento delle convenzioni di integrazione.

In tempi recenti, tra il 2011 ed il 2013, sia la LStr che la Legge federale su l’acquisto e la perdita della cittadinanza (LCit) (ed i relativi criteri di integrazione in esse contenuti) hanno formato oggetto di discussione e di progetti di revisione. L’esigenza di revisione è stata dettata dall’esistenza di nozioni identiche in tema di integrazione, nel diritto in materia di stranieri e in quello relativo alla naturalizzazione. Tale circostanza, secondo il Consiglio federale, «genera difficoltà di comprensione e persino equivoci», e richiede pertanto un’opera di chiarimento. Nel 2013, la proposta di modifica della LStr prevede un irrigidimento delle misure di integrazione, atte a tutelare, da una parte, «il potenziale della popolazione residente», dall’altra a rafforzare il «senso di responsabilità da parte degli stranieri», consolidando il carattere vincolante (ed unilaterale) del processo di integrazione. L’irrigidimento della linea politica è confermato dalla proposta di verificare il processo d’integrazione anche per la concessione di permessi di domicilio (FF 2013 2045). Infine, nel giugno del 2014 il progetto di revisione totale della LCit è stato emendato ed una nuova legge, comprendente il nuovo concetto di «integrazione riuscita» ed una migliore definizione dei criteri di integrazione, è stata approvata.

La politica cantonale e lo strumento delle convenzioni di integrazione

In virtù della responsabilità solidale in materia di «integrazione sociale, culturale e politica» (art. 41 co. 1, lett. g Cost.) e nell’ambito delle rispettive competenze (art. 121 Cost.), Confederazione e cantoni si adoperano per l’integrazione degli stranieri, in ottemperanza di quanto previsto dall’art. 53 della LStr «Promozione dell’integrazione». Cosicchè, poste le leggi-quadro federali in materia di integrazione, le pratiche cantonali variano in ragione dei differenti ancoraggi normativi di cui i cantoni si dotano e delle politiche locali.

Uno studio relativamente recente condotto dal SFM - Forum suisse pour l'étude des migrations et de la population (Les marges de manœuvre au sein du fédéralisme: La politique de migration dans les cantons, 2011, pp. 11-14) sulle diverse politiche migratorie cantonali in materia di integrazione ha mostrato un’oscillazione tra «tendenze inclusive» ed «esclusive» da parte dei cantoni. Si parla di tendenze «inclusive», laddove i cantoni fissano esigenze basse nei confronti degli immigrati e concedono numerose deroghe e di «tendenze esclusive» laddove la politica migratoria cantonale fissa esigenze integrative elevate e concede poche deroghe. Lo studio del SFM dà conto di pratiche di integrazione vincolanti quali quelle legate all’uso delle «convenzioni di integrazione» introdotte dalla OintS del 24 ottobre 2007 per determinate categorie di stranieri, in particolare per coloro che non dispongono di un diritto di soggiorno stabile in Svizzera. Dall’inchiesta emerge che a far uso dello strumento delle convenzioni sono soprattutto dodici cantoni della svizzera tedesca. Tali convenzioni, che mirano prevalentemente all’apprendimento della lingua o ad un corso di integrazione, sono utilizzate con funzioni varie: con la formula dell’ «esigenza» per la persona che desideri prolungare il suo soggiorno in Svizzera ed alla quale si richiede di rispondere a determinante condizioni per la sua integrazione; con la formula dell’ «incoraggiamento», dove la persona è accompagnata e consigliata; con la formula «incoraggiare ed esigere» dove si apportano consigli ed informazioni accompagnati da una leggera pressione. Mentre la formula dell «esigenza» riguarda in particolare le persone che sono presenti in Svizzera da tempo, con un deficit di integrazione, le altre due formule riguardano i nuovi arrivati (provenienti da Paesi terzi) e coloro i quali sono arrivati a seguito di un raggruppamento famigliare (SFM, pp. 67-71).

Modelli alternativi alle convenzioni di integrazione: la Loi sur l’intégration et la cohésion multiculturelle del Cantone di Neuchâtel

Sempre secondo lo studio del SFM (p. 35), tra i cantoni che si distinguono per una politica migratoria liberale, attestata peraltro da un elevato standard di naturalizzazioni, vi è tra gli altri il Cantone di Neuchâtel. Tale cantone è stato tra i primi a dotarsi di una Loi sur l’intégration et la cohésion multiculturelle, entrata in vigore il 26 agosto del 1996 e modificata nel 2013. Essa ha come scopo la realizzazione della coesione sociale, l’eguale dignità, il benessere di ogni persona che abiti nel cantone di Neuchâtel, sulla base di relazioni armoniose e la comprensione reciproca tra popolazioni svizzere e straniere o provenienti dalla migrazione. Dalla lettura dell’articolo 1, in particolare, si deduce che l’integrazione è concepita come un processo di adattamento reciproco tra popolazioni svizzere e straniere, attraverso la partecipazione alla vita economica, sociale, culturale e politica. Non si tratta dunque di un processo di allineamento unilaterale da parte degli stranieri, come quello descritto più o meno implicitamente nell’art. 4 LStr o messo in pratica attraverso le convenzioni di integrazione, ma di un aggiustamento reciproco degli uni agli altri, stranieri e cittadini (Cf. Service de la cohésion multiculturelle, COSM, du canton de Neuchâtel, Coexistence des populations et politique d’intégration des étrangers dans le canton de Neuchâtel).

Nel promulgare la legge del 1996, le autorità locali hanno confermato la tradizione liberale che da sempre caratterizza il Cantone di Neuchâtel: si tratta del cantone che conferisce il maggior numero di diritti civili agli stranieri. Questi ultimi «sono titolari del diritto di voto al livello comunale dal 1848, del diritto di voto al livello cantonale dal 2000 e del diritto di eleggibilità, sia al livello legislativo che esecutivo, al livello comunale a partire dal 2007» (trad. libera).

Le autorità neocastellane realizzano in questo modo la «missione» di promuovere lo sviluppo delle relazioni armoniose tra svizzeri e stranieri incoraggiando, grazie anche all‘impegno attivo delle associazioni di stranieri, la ricerca di soluzioni a favore dell’integrazione. Ciò nei limiti dei margini di manovra di cui dispongono cantoni e comuni rispetto al diritto federale (Cf. Service de la cohésion multiculturelle, COSM, du canton de Neuchâtel, Coexistence des populations et politique d’intégration des étrangers dans le canton de Neuchâtel).

Gli strumenti di una politica liberale: la Carta della Cittadinanza ed il principio di «pari dignità»

L’impronta liberale della politica neocastellana si inscrive nell’art. 1 della Costituzione cantonale del 24 settembre del 2000 che definisce il Cantone di Neuchâtel come una «repubblica democratica, laica, sociale e garante dei diritti fondamentali». Come spiegato nella successiva Carta della Cittadinanza – entrata in funzione nel marzo del 2008 e accessibile in diverse lingue allo scopo di aiutare i nuovi arrivati, oltre che i residenti, a meglio comprendere i principi e i fondamenti della Costituzione neocastellana –, lo Stato «liberale» e «democratrico» si caratterizza per la concessione di garanzie di libertà e diritti fondamentali ai suoi abitanti, oltre che per la partecipazione democratica alla formazione della volontà ed all’esercizio del potere. Nel definire lo Stato di Neuchâtel come Stato liberale, la Carta mette l’accento sulla «dignità della persona»: a quest’ultima lo Stato riconosce una sfera di indipendenza e libertà che si traduce nella tutela dei diritti fondamentali. Secondo la Carta, al cuore dei diritti fondamentali, si trova ciò che ne costituisce il fondamento ed il primo di tutti i diritti inerenti alla persona: la dignità umana. Tale categoria, penetrata nella Costituzione federale svizzera dal 1999, è assunta come norma-base in materia di protezione e tutela dei diritti fondamentali (art 7 Cost.: «La dignità della persona va rispettata e protetta»). A livello cantonale si ritrova una disposizione analoga nel testo della Costituzione di Neuchâtel, che all’art 7, co 1 recita: «La dignità umana va rispettata e protetta».

Data la corrispondenza – sia nel titolo che nella collocazione – tra l’art. 7 della Costituzione federale e l’art. 7 della Costituzione cantonale, si potrebbe dire che non si tratta di una mera coincidenza, dal momento che i Cantoni non possono prevedere garanzie meno estese di quelle accordate dal diritto federale. Inoltre il riconoscimento dei diritti fondamentali a livello cantonale si iscrive in una tradizione di lunga data che coincide con la stessa tradizione democratica svizzera ed il suo attaccamento alle libertà individuali (Cf. Newsletter del CSDU, Giubileo, del 24 novembre 2014, «La démocratie suisse et son attachement aux libertés individuelles»).

Sul terreno della realizzazione pratica: forme di partecipazione civica

Sul terreno della realizzazione pratica del processo di integrazione «liberale» sopra descritto, è possibile dare atto di programmi orientati all’educazione civica degli stranieri ed alla coesistenza tra stranieri e cittadini nel Cantone di Neuchâtel. Si tratta di programmi messi in atto dal Servizio della coesione multiculturale (COSM) con la finalità di introdurre gli stranieri ai costumi locali ed ai valori della Costituzione e che vanno oltre la semplice possibilità di seguire dei corsi di lingua. Tali corsi di educacione civica sono possibili grazie alla diffusione della Carta della Cittadinanza. Essa si indirizza ai nuovi arrivati (cittadini svizzeri, europei o provenienti da paesi terzi) ed ai responsabili ed ai membri delle comunità straniere. A differenza delle convenzioni di integrazioni che sono tipiche della svizzera tedesca e che si basano su una specie di contratto tra le autorità e lo straniero che è sottoposto ad una serie di obbligazioni, la Carta è rilasciata sulla base di una firma e di una ricevuta, e non ha alcun valore giuridico. Essa mette l’accento sulla «nozione di benvenuto» ed il rispetto reciproco tra stranieri e autoctoni favorendo una migliore accettazione delle condizioni di integrazione. Essa è inoltre disponibile in diverse lingue presso il COSM.

Quest’ultimo, creato negli anni 1990 come servizio dell’amministrazione cantonale, agisce nel settore dell’integrazione degli stranieri e della prevenzione del razzismo. La sua missione specifica è quella di applicare la legge cantonale sull’integrazione degli stranieri, favorendo le relazioni armoniose tra Svizzeri e stranieri e promuovendo l’integrazione delle popolazioni straniere nel Cantone di Neuchâtel. Nel realizzare questa missione, il COSM lavora in cooperazione e col coinvolgimento attivo di comunità di stranieri. È infatti la stessa legge cantonale del 1996 a prevedere una base specifica per la messa in opera di azioni legate non solo al COSM ma anche alla Communauté pour l’intégration et la cohésion multiculturelle (CICM). Il mandato di quest’ultima è di studiare i fenomeni legati alla migrazione internazionale, alle relazioni tra Svizzeri e stranieri, così come di favorire l’integrazione di popolazioni straniere nella società neocastellana. Il COSM ha la funzione di realizzare concretamente le idee, i progetti e le azioni della CICM. La CICM è dotata di sotto-commissioni, come per esempio quella in materia di «Migrations féminines» o il gruppo di contatto «Musulmans» che si occupa, tramite casi di studio, di questioni legate alla discriminazione ed alla prevenzione del razzismo. Tra le pratiche di integrazione sostenute dal COSM, significative innovazioni riguardano il piano linguistico. Allo scopo di migliorare la comprensione tra autoctoni, stranieri ed istituzioni, programmi di interpretariato sono previsti dalla stessa legge e realizzati da parte dal COSM (Cf. Rapport d’activités 2013 du COSM et de la CICM).

Per un’estensione del principio di dignità: cittadinanza come appartenenza (universale)

Come tappa finale del processo di integrazione, la Carta della Cittadinanza prevede l’acquisizione dei diritti di cittadinanza per mezzo della naturalizzazione, come via per esercitare pienamente il diritto di voto e partecipare alla vita politica.

Vi è tuttavia da chiedersi se alla luce del modello liberale di integrazione sopra descritto, il concetto di cittadinanza, inteso in senso classico come appartenenza identitaria e territoriale, non sia da mettere in discussione a favore di una forma di cittadinanza globale o post-nazionale, intesa piuttosto come appartenenza comune ad una stessa collettività.

Del resto, già negli anni 1960, il costituzionalista Jean-François Aubert, professore all’Università di Neuchâtel, subordinava all’idea di «nazione», intesa come identità etnica, culturale e politica, l’idea di «popolazione», intesa piuttosto come l’incontro non fortuito tra individui, come «la comunità necessaria delle persone che accomunate da un comune destino sono chiamate a vivere sullo stesso territorio» (Aubert, Le statut des étrangers en Suisse, in «Revue de droit Suisse», I, 1958, pp. 249-250). Egli denunciava l’arbitrarietà del concetto di nazione che finiva per separare cittadini, da una parte, e stranieri, dall’altra e poneva il problema di garantire le libertà individuali agli stranieri, sulla base di un principio di dignità umana riconoscendo loro uno statuto minimo di diritti che comprendevano la libertà di coscienza, credenza, espressione, inviolabilità del domicilio. Sulla base di questa concezione di «popolazione», Aubert riteneva che cittadini e stranieri residenti avessero diritti identici al cospetto dello Stato, costituendone la sostanza umana permanente. Si trattava, secondo il costituzionalista, di un’eguaglianza di per sé esistente, insita nella natura delle cose, senza alcun bisogno di ricorrere a trattati tra nazioni per assicurarla agli individui. In questo modo, si eliminava a priori la distinzione tra stranieri e svizzeri, in quanto persone, almeno sul piano del godimento delle libertà fondamentali. Il principio di cittadinanza, d’altro canto, sarebbe stato vettore del riconoscimento di altri diritti e del pieno godimento dei diritti civili e politici, il diritto di voto, innanzitutto.

Sulla base della lezione di Aubert, ne deduciamo che solo in quest’ultimo senso l’acquisizione della cittadinanza, per effetto della naturalizzazione dovrebbe essere interpretata come l’ultima tappa di un processo di integrazione. D’altra parte, mettendo in risalto il nesso esistente tra dignità umana e diritti fondamentali e ridiscutendo il concetto di stato-nazione, Aubert anticipava posizioni politiche e filosofiche attuali nel dibattito contemporaneo. In una concezione pluralistica del diritto, infatti, la cittadinanza non è piu’ legata a forme di territorialità dello Stato ma a forme di appartenenza universali e cosmopolite piuttosto che nazionali. Cosicchè stranieri, apatridi, rifugiati sarebbero legittimati a rivendicare, in quanto membri del genere umano e in base al principio di «eguale dignità», una forma di appartenenza universale e astratta piuttosto che una cittadinanza nazionale specifica.

Se vogliamo condividere fino in fondo la lezione di Aubert, secondo cui l’eguaglianza tra stranieri e cittadini «è insita nella natura delle cose, senza bisogno di alcun trattato tra nazioni per assicurarla» (Aubert, id., p. 250, trad. libera), ne potremmo trarre la conclusione seguente:

dei programmi di educazione civica, rispettosi della dignità umana come quelli previsti dal Cantone di Neuchâtel, dovrebbero essere sufficienti per assicurare una coesistenza pacifica e la salvaguardia dei diritti umani. In tal modo, non sarebbe necessario ricorrere a convenzioni (d’integrazione) che potrebbero essere percepite come arbitrarie e contrarie al principio di dignità umana. Tale principio o postulato fondamentale, nel suo significato ultimo, dovrebbe costituire lo scopo di ogni sistema giuridico.

11.05.2015